En los procedimientos en que la Administración ejercita potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento sin que se haya dictado y notificado resolución expresa produce la caducidad del procedimiento con el archivo de las actuaciones realizadas.

En estos casos, en los que se produce la caducidad del expediente, la Administración sigue estando obligada a dictar resolución expresa en la que se declaren las circunstancias que concurran en cada caso, con indicación de los hechos producidos y de las normas aplicables.

La obligación de resolver de las Administraciones Públicas

Por otra parte, la caducidad no afecta a la prescripción de acciones por lo que puede ser posible la iniciación de un nuevo procedimiento por los mismos hechos.

Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de enero de 2022

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 12 de enero de 2022, ECLI:ES:TS:2022:68, analiza como interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente cuestión:

«Si habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, cabe entender declarada de forma tácita su caducidad mediante la incoación de un nuevo procedimiento de análogo objeto o, en todo caso, la caducidad ha de acordarse de forma expresa y previa a la incoación del nuevo expediente«.

Razonamientos del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana señala que la cuestión consiste en determinar si el hecho de no haber declarado el Ayuntamiento la caducidad del primen procedimiento en acto administrativo independiente y previo al inicio del nuevo procedimiento conlleva la nulidad de pleno derecho de ese nuevo procedimiento o si, por el contrario, como entiende la sentencia de instancia, se trata solo de una mera irregularidad no invalidante del segundo procedimiento municipal de resolución de la adjudicación de la condición de agente urbanizador.

La caducidad del procedimiento no impide, conforme a la legislación de procedimiento administrativo común, el inicio de uno nuevo siempre que no haya prescrito la acción de la Administración.

Dice el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que la Administración está obligada, transcurrido el plazo máximo para resolver el procedimiento, a dictar una resolución expresa que declare la caducidad y el archivo de las actuaciones, de manera que la omisión de esa declaración expresa impide la válida iniciación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto.

La inexistencia de tal declaración administrativa expresa determina, por consiguiente, la nulidad de pleno derecho del procedimiento ulterior incoado y tramitado por el Ayuntamiento sin haber archivado el primer procedimiento.

Dice el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que, de entender lo contrario (que la omisión de aquella declaración expresa constituye una mera irregularidad no invalidante del segundo procedimiento), carecería de sentido el mandato legal y más tratándose de un procedimiento susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen en el administrado.

Razonamientos del Tribunal Supremo

Lo sucedido en el caso enjuiciado es lo siguiente:

  • El 21 de octubre de 2010 se inicia un primer expediente sin recaer resolución expresa en el plazo legalmente previsto.
  • El 31 de julio de 2013, sin declarar la caducidad del anterior, se inicia un segundo expediente.
  • Tramitado este segundo procedimiento conforme a Derecho, en la misma resolución que le pone fin se acuerda: por un lado, declarar caducado el primer procedimiento; y, por otro, resolver el segundo procedimiento.

Las circunstancias concurrentes deben ser tomadas en la debida consideración para poder determinar la relevancia que, en su caso, pudiera tener la declaración formal de caducidad tardíamente realizada por la Administración

El cumplimiento por parte de la Administración de su obligación legal de declarar la caducidad de un procedimiento cuando concurriesen los requisitos establecidos para ello es absolutamente relevante (artículos 21, 25 y 95 de la Ley 39/2015).

  • En los procedimientos iniciados de oficio, aunque hubiere transcurrido el plazo máximo establecido para el procedimiento sin haberse dictado y notificado resolución expresa, la Administración seguirá estando obligada legalmente a resolver.
  • Si, en ese concreto procedimiento iniciado de oficio, se ejercitaren por la Administración potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, dicha resolución deberá declarar la caducidad. El artículo 25 señala que «la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones» lo que pone de manifiesto el carácter declarativo y no constitutivo de la declaración de caducidad efectuada por la Administración. Esto es, la caducidad se produce ope legis.

Por tanto, aunque la declaración formal de caducidad tenga lugar en un momento posterior, el despliegue de los efectos de la caducidad declarada por la Administración debe situarse en el momento en que la caducidad se produjo

Declaración formal de caducidad del primer procedimiento como requisito para la válida incoación del segundo

La cuestión ahora planteada es ¿Cuáles son las consecuencias que se producirían en el caso de que, sin haberse efectuado esa declaración expresa de caducidad del primer procedimiento, se iniciare un segundo procedimiento con el mismo objeto?

El Tribunal Supremo señala que la respuesta a tal cuestión debe ir ligada, necesariamente, a las circunstancias concurrentes en cada caso, por las siguientes razones:

  • Existen diferencias apreciables, que deben ser tenidas en cuenta, entre el caso de un procedimiento sancionador, en el que se impute al sujeto la comisión de una infracción tipificada normativamente y sometida a un plazo de prescripción, y aquel otro caso de procedimiento no sancionador, en el que, pese a que la resolución que pudiera recaer fuera susceptible de provocar en el sujeto un efecto desfavorable o de gravamen, no se impute al sujeto formalmente una infracción por la que deba ser sancionado.
  • Tampoco pueden -ni deben- identificarse de modo absoluto los supuestos en que la Administración incumple totalmente su obligación de declarar la caducidad y aquellos otros en los que la Administración cumple, aunque tardíamente, esa obligación legal.
  • También apreciamos diferencias relevantes entre aquellos supuestos en los que, sin declarar la caducidad del primer procedimiento, se incoa un segundo procedimiento, aprovechándose en éste trámites de aquél, y aquellos otros en los que, pese a no haberse declarado formalmente la caducidad del primer procedimiento puede constatarse que materialmente se ha producido un completo abandono del mismo (por la ausencia de tramitación sustancial y el largo tiempo transcurrido hasta la incoación del segundo), no aprovechándose en el segundo los trámites realizados en el primero.

En definitiva, la determinación de las consecuencias que se producirán cuando, sin haberse efectuado la declaración expresa de caducidad del primer procedimiento, se iniciare un segundo procedimiento con el mismo objeto, dependerá en cada caso de las circunstancias concurrentes en el supuesto examinado

Doctrina sobre la cuestión de interés casacional

El Tribunal Supremo da respuesta a la cuestión suscitada en los siguientes términos:

  • En los casos en que se iniciare de oficio por la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, la caducidad se producirá – ope legis- por el vencimiento del transcurso del plazo máximo establecido legalmente para dictar la resolución que ponga fin al procedimiento, sin haberse dictado y notificado ésta. En tales casos, se mantiene la obligación de resolver por parte de la Administración, debiendo ésta declarar la caducidad producida.
  • La resolución de la Administración en que se acuerde la caducidad tiene meros efectos declarativos, de constatación de la caducidad producida y conllevará, con carácter general, la finalización del procedimiento y el archivo de las actuaciones.
  • Aunque la declaración formal de caducidad tenga lugar en un momento posterior, el despliegue de los efectos de la caducidad declarada por la Administración debe situarse en el momento en que la caducidad se produjo, esto es, al vencerse el plazo máximo de resolución establecido para ese concreto procedimiento sin haberse dictado y notificado la correspondiente y exigible resolución expresa.
  • La caducidad ha de acordarse de forma expresa, sin que quepa entender declarada la caducidad de forma tácita mediante la incoación de un nuevo procedimiento con análogo objeto.
  • La declaración de caducidad del primer procedimiento debe realizarse, con carácter general, de manera previa a la incoación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto.
  • Pero, cuando sin haberse efectuado la declaración expresa de caducidad del primer procedimiento se iniciare un segundo procedimiento con el mismo objeto, la determinación de las consecuencias de tal forma de proceder de la Administración dependerá, en cada caso, de las peculiares circunstancias concurrentes en el supuesto examinado.

Aplicación al caso enjuiciado de la mencionada doctrina jurisprudencial. Irregularidad no invalidante

El Tribunal Supremo estima el recurso en el sentido de entender que la iniciación de un segundo procedimiento sobre el mismo objeto sin haber previamente declarado la caducidad del primer procedimiento tramitado, no comporta la invalidez del segundo procedimiento.

En el caso enjuiciado, la no declaración de caducidad del primer procedimiento no hace incurrir en vicio de invalidez al segundo procedimiento, dadas las circunstancias concurrentes

Las circunstancias concurrentes que hacen llegar a esta conclusión (distinta a la contemplada por el Tribunal Supremo en la sentencia 1.667/2020 que examinaba la tramitación de dos procedimientos -de restablecimiento de la legalidad urbanística y sancionador-), son:

  • No estamos ante un procedimiento sancionador.
  • Es cierto que, en nuestro caso, cuando se acordó la incoación del segundo expediente no se había declarado aun la caducidad del primero; pero, a diferencia de otros casos enjuiciados por esta Sala (como el de la STS nº 1.667/2020), la declaración expresa de caducidad del primer procedimiento iniciado para resolver el convenio de adjudicación de la condición de agente urbanizador sí se produjo, aunque fuera de forma tardía.
  • Pese a la coincidencia temporal de la declaración de caducidad del primer procedimiento y de la resolución del segundo, al haberse adoptado ambas en el mismo Acuerdo Plenario de 28 de febrero de 2014, la declaración de caducidad del primer procedimiento precedió a la resolución del segundo.
  • No consta que en el segundo procedimiento (incoado casi tres años después de que venciera el plazo para resolver el primero) se hubiera acordado conservar trámite alguno del primer expediente, de lo que cabe colegir que entre uno y otro procedimiento se produjo realmente una desconexión material.
  • Por último, también conviene precisar que, en nuestro caso, el Juzgado de lo Contencioso consideró acreditado «no haberse generado indefensión de tipo alguno a la mercantil interesada en el procedimiento».

Y concluye el Tribunal Supremo que, atendiendo a las circunstancias concurrentes, constituiría un rigorismo excesivo la revocación del acuerdo resolutorio del segundo expediente por causa de no haberse declarado todavía la caducidad del primero al tiempo de incoarse aquél.

En este sentido, aun apreciando la concurrencia de ese defecto procedimental, dicho vicio solo puede ser calificado, en función de las circunstancias concurrentes, como una mera irregularidad no invalidante