La válida interrupción de la prescripción ante actuaciones no ficticias ni carentes de fundamento
Hay dos instituciones jurídicas que censuran el paso del tiempo, unas veces en beneficio de la Administración otras en beneficio del ciudadano, y descansan sobre el principio constitucional de seguridad jurídica.
El principio de seguridad jurídica es uno de los principios que la Constitución española garantiza (artículo 9.3) y se proyecta en estas instituciones sobre la necesidad de que las expectativas, derechos, acciones, procedimientos… no se mantengan indefinidamente abiertos, pudiendo afectar en cualquier momento y sorpresivamente tanto a los administrados como a la Administración.
Me refiero a la prescripción y a la caducidad.
La prescripción opera como límite al inicio de un determinando procedimiento, consolidando, por lo general, un determinado derecho por el transcurso del plazo.
La prescripción impide el ejercicio de una determinada acción o derecho por el transcurso de un determinado plazo
El plazo de prescripción dependerá de la acción o derecho concreto a ejercitar y vendrá determinado por la correspondiente legislación sectorial.
El plazo de prescripción es un plazo largo (medido en años), que no se suspende pero que puede interrumpirse, de manera que, una vez interrumpido vuelve a reiniciarse desde cero el cómputo del plazo.
Recuerda el Tribunal Supremo en la sentencia de 27 de abril de 2023, ECLI:ES:TS:2023:1935:
“Conforme a la doctrina del Tribunal Supremo, recogida en las sentencias de 21 de febrero de 2012 (recurso de casación 205/2010), STS de 3 de julio de 2018 (recurso de casación 75/2016) y STS de 5 de noviembre de 2012 (recurso de casación 6930/2009), la regla general en nuestro ordenamiento jurídico en relación con el cómputo del plazo de prescripción es que la interrupción del plazo de prescripción determina que se vuelve a reiniciar el cómputo para dar lugar en su caso a una nueva prescripción. En este sentido, las sentencias citadas distinguen entre interrupción y suspensión del plazo, de suerte que la interrupción es la regla general en nuestro ordenamiento jurídico, siendo la suspensión residual, y aplicable solamente cuando la ley de forma expresa lo prevea, indicando que el plazo deberá «reanudarse». La interrupción, inutiliza el tiempo transcurrido para el cómputo de la prescripción, mientras que la suspensión no inutiliza el ya transcurrido; así, cuando desaparece la causa de suspensión, sigue, no comienza de nuevo, como en la interrupción el cómputo del tiempo para la prescripción. Señalando expresamente las citadas Sentencias que la suspensión no está recogida, con carácter general, en Derecho español”.
Cuando la legislación no contempla plazo de prescripción y nos encontramos ante acciones personales ha de aplicarse supletoriamente el artículo 1964 del Código Civil que dice “Las acciones personales que no tengan plazo especial prescriben a los cinco años desde que pueda exigirse el cumplimiento de la obligación”.
La prescripción se aplica siempre de oficio, a veces en favor del administrado y otras en favor del ciudadano.
La prescripción se aplica de oficio ¿Puede el interesado alegarla de forma extemporánea?
Voy a comentar una sentencia que analiza la interrupción de la prescripción y la necesidad de que sea real y no ficticia
Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2023
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 11 de octubre de 2023, ECLI:ES:TS:2023:4486, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«(i) Reforzar, completar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia existente sobre los efectos interruptivos de los requerimientos de subsanación emitidos por la Administración al amparo de lo dispuesto en el artículo 71.2 RGS en la fase de comprobación de la justificación de la subvención; y, en su caso,
(ii) […]».
La sentencia del Tribunal de La Rioja recurrida en casación, desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Directora General de Empleo del Gobierno de La Rioja que pone fin a los procedimientos de reintegro de subvenciones.
La Central Sindical de Funcionarios Independientes recurrente y la Administración demandada suscribieron un Convenio por el cual la primera recibía una subvención directa de 117.000 euros para la impartición de una acción formativa presencial.
Presentadas las cuentas justificativas de la acción formativa, la Administración dirigió a la entidad sindical un requerimiento de subsanación el 19 de noviembre de 2013, solicitando cierta documentación adicional. Dicho requerimiento fue cumplimentado el 2 de diciembre de 2013.
Con posterioridad el 11 de enero de 2016, la Administración remitió un nuevo requerimiento de subsanación, en el que se interesaba nueva documentación. El requerimiento fue cumplimentado el 1 de febrero de 2016.
El 21 de octubre de 2016, se remite un tercer y último requerimiento de subsanación a la recurrente, que es contestado el 15 de noviembre de 2016.
El 15 de enero de 2019 se inicia procedimiento de reintegro y el 15 de julio de 2019 se ordena el reintegro de la suma de 18.002, 23 euros de principal más 5.991,60 euros de intereses.
La sala de instancia considera que no había transcurrido el plazo de prescripción, que se había interrumpido por los sucesivos de requerimientos de información y , y porque, en fin, la mercantil no había justificado debidamente los gastos correspondientes a las retribuciones.
La Sala razona en los siguientes términos:
«[…] En el caso presente, no se han iniciado formalmente el procedimiento de comprobación de la subvención con arreglo al art 89 de la Orden reguladora, pues no se ha dictado resolución de liquidación provisional de la subvención, constituyendo los requerimientos formales de documentación ,realizados por la administración, actuaciones encaminadas a la completa verificación de la cuenta justificativa , como manifestación de la obligación asumida en el art 14 de la LGS, por el beneficiario de la misma , de someterse a la fiscalización o control de la administración en la utilización de los fondos públicos. En la Sentencia de 8 de octubre de 2019 el Alto Tribunal señala , respecto a las operaciones de control de la condicionalidad que » el control de la condicionalidad es parte del procedimiento iniciado con la solicitud del interesado y que acabará concretándose en la percepción de la ayuda , de su reducción o rechazo y en su caso de devolución de lo indebidamente percibido antes de realizarse el control» Y » en consecuencia un acuerdo de reducción como el impugnado en la instancia, no se identifica con un procedimiento independiente, autónomo y, respecto del procedimiento que se inicia con la solicitud de otorgamiento de las ayudas, razón por la cual no cabe aplicar a sus dilaciones el instituto de la caducidad conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ( art 25 de la Ley 39/2015)»
En este caso, debe entenderse que los requerimientos de documentación, con efectos interruptores de la prescripción, constituyen mecanismos de control del cumplimiento de la subvención. La necesidad de una resolución de incoación de procedimiento de comprobación, que en el caso examinado no existe, ya se mantuvo por esta Sala en la Sentencia de 23 de noviembre de 2020 dictada en el PO 209-19 y se desprende también de la STS de 8 de noviembre de 2007.
Por lo tanto, el motivo de impugnación ha de ser rechazado. Los requerimientos de subsanación y de complemento de documentación sí tienen la virtud de interrumpir la prescripción por lo que tampoco esta alegación ha de tener favorable acogida. Así se desprende sin duda de la
STS de 31 de mayo de 2012, que reproduce criterio de la Sentencia de 11 de octubre de 2006 y 24 de enero de 2007, pues la interrupción de la prescripción que puede producirse por cualquier actividad inspectora dirigida a recabar información en orden a determinar si han existido incumplimientos.»
Razonamiento del Tribunal Supremo
Señala el Tribunal Supremo que su jurisprudencia, de la que es exponente la reciente sentencia 27 de septiembre de 2023, nº 1186/2023 (RCA 7256/2021) ha establecido de manera reiterada que las comprobaciones efectuadas por la Administración concedente de una subvención para verificar el cumplimiento de las condiciones por parte del beneficiario, tanto antes de proceder a la liquidación y pago de una subvención como posteriormente o en el curso de un procedimiento de reintegro, no constituyen en sí mismas un procedimiento que pueda ser objeto de impugnación autónoma; y también hemos dicho que tal actividad de comprobación no está sometida al plazo de prescripción de la acción de reintegro o de la pérdida del derecho a la subvención ( STS de 8 de febrero de 2022 -RC 1960/2020-, entre otras)
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 30.1.a) de la Ley General de Subvenciones el plazo para iniciar el procedimiento de reintegro es el de cuatro años tras la justificación presentada por la empresa beneficiaria.
Para interrumpir la prescripción, prevé el artículo 39.3.a de la Ley General de Subvenciones, que la parte considera infringido, es que exista «cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro».
Dice el Tribunal Supremo que cualquier petición de documentación encaminada a verificar el cumplimiento de las condiciones de la subvención, como es el caso con los requerimientos de 2013 y los dos del año 2016, fueron eficaces para interrumpir la prescripción para iniciar un procedimiento de reintegro siempre que tales requerimientos no constituyan actuaciones ficticias encaminadas exclusivamente al fin de provocar artificialmente la prolongación de las actuaciones para la verificación y comprobación de la subvención.
El Tribunal Supremo confirma la sentencia impugnada, que rechazó la prescripción para iniciar el expediente de reintegro de la subvención como consecuencia de los requerimientos de subsanación llevados a cabo por la Administración concedente, pues tales actuaciones se enmarcan en las potestades de comprobación de la efectiva realización de la actividad y no cabe apreciar que fueran ficticias ni carentes de contenido, ni que estuvieran dirigidas a dilatar de forma ficticia la actuación, pues tuvieron por objeto cotejar y revisar la rendición de la cuenta justificativa y dentro de la actividad a la que se refiere la LGS.
Aún cuando ha transcurrido un largo tiempo en la remisión de los requerimientos, se trata de actuaciones tendentes a la revisión y control de la subvención, que encajan en las facultades de comprobación que corresponden al órgano concedente y que tienen como efecto la interrupción del plazo de prescripción. Por consiguiente, la iniciación del procedimiento de reintegro que tuvo lugar el 15 de enero de 2019 fue conforme a derecho al haberse interrumpido la prescripción por los requerimientos efectuados por la Administración al no poder calificarse dichos requerimientos de 2013 y 2016 como fraudulentos.
No es objeto de esta entrada, pero también resulta interesante el otro análisis que realiza el Tribunal Supremo, en esta sentencia, que confirma que la Administración, en sus facultades de verificación, puede realizar la comprobación de los valores a fin de constatar si los gastos subvencionables se ajustan al mercado, sin que exista una excepción a la regla general del artículo 33 LGS. Esto implica que, aun cuando la empresa subvencionada haya solicitado tres diferentes presupuestos y haya elegido la oferta más económica, tal circunstancia no vincula a la Administración a la que incumbe cotejar y confirmar que el gasto de la subvención se acomoda al valor del mercado (art 3.1 LGS).
PD.: En la entrada que enlazo a continuación comento la sentencia del Tribunal Supremo, sentencia de 27 de julio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:3588, que tiene cierta relación con la ahora comentada.
El Tribunal Supremo señala en esta sentencia que la interrupción de la suspensión del procedimiento administrativo y el efecto de interrupción del plazo de prescripción por su remisión a la jurisdicción penal exigen que real y seriamente pueda apreciarse, al menos tendencial o potencialmente, las identidades de sujeto, hecho y fundamento en la conducta ilícita.
Es decir, si con certeza se podía saber que no había delito, la remisión del expediente carece de los efectos que se prevén normativamente, como es la interrupción de la prescripción.
En dicha sentencia se refiere a otra sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2017, recurso casación 413/2016, que dice:
«Las causas de interrupción de la prescripción, en tanto inciden negativamente sobre el principio de seguridad jurídica, evitando la prescripción y dando lugar a la permanencia de situaciones jurídicas que se alargan en el tiempo creando incertidumbres, además de venir tasadas legalmente deben ser serias y reales con virtualidad suficiente para enervar la inactividad desencadenante de la prescripción, sin que sea suficiente que se adopten formalmente sino que deben poseer sustancialidad adecuada y suficiente al efecto«.