Funciones reservadas a funcionarios públicos. Anulación de RPT por la intervención absoluta de empresa privada
El artículo 9.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público dice:
«En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca».
El artículo 17 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, relativo al contrato de servicios, dice:
«No podrán ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos«.
De la conjunción de ambos preceptos queda claro que hay una serie de funciones inherentes a los poderes públicos, que deben desarrollar los funcionarios, y que resultan indisponibles
El Tribunal Supremo se refiere a esta cuestión en la sentencia que comento, si bien, considero que no debe tomarse de forma absoluta, pues supondría vetar multitud de contratos de servicios que formalizan las Administraciones Públicas, sino que debe tenerse en cuenta que está condicionada por las particularidades del caso, en el que parece que hubo una ausencia total de la Administración.
Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2024
El Tribunal Supremo en la sentencia de 19 de diciembre de 2024, ECLI:ES:TS:2024:6328, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«si el encargo para la elaboración de un proyecto completo de relación de puestos de trabajo, por un ayuntamiento a una empresa, mediante contrato administrativo de servicios, es conforme a la doctrina de esta Sala relativa a la intensidad de la intervención en un procedimiento por parte de un sujeto distinto a la administración que lo tramita, y reflejada en las SSTS 1160/2020, de 14/09/2020 (Nº de Recurso: 5442/2019) y 1265/2020, de 07/10/2020 (Nº de Recurso: 5429/2019)».
Un funcionario impugna la aprobación de Relación de Puestos de Trabajo y el Reglamento de modificación y actualización de los puestos de trabajo de un Ayuntamiento.
El motivo del recurso es que la Relación de Puestos de Trabajo fue elaborada por una empresa privada sin intervención de los responsables administrativos municipales y sin que hubiera habido un acto administrativo de aprobación del sistema de puntuación, previo a la valoración de cada puesto.
Señala que la propuesta de Relación de Puestos de Trabajo no estaba suscrita por ningún funcionario municipal. Insistía en que, si bien el Ayuntamiento podía servirse del asesoramiento externo, sin embargo en este caso se habían excedido los términos legales.
El Juzgado de lo Contencioso Administrativo desestimó el recurso.
El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía estimó el recurso contencioso-administrativo y declaró la nulidad de la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento.
Señala el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que la cuestión es analizar si se ha respetado el artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público.
A este respecto, trae a colación la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1160/2020, de 14 de septiembre (casación n.º 5442/2019), de la que destaca que la tramitación de los procedimientos administrativos queda reservada a los funcionarios públicos integrados en los respectivos órganos competentes y que en ningún caso pueden excluirse de esta regla las funciones que afecten directa o indirectamente a las potestades públicas o a la protección de los intereses generales.
Constata que el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que la intervención de la empresa privada en la elaboración de la Relación de Puestos de Trabajo fue desde el primer momento «intensa» y que «cabe entender que por parte de la Administración se renuncia a realizar a través de sus funcionarios las funciones intelectuales y valorativas propias, funciones que son fundamentales o esenciales».
No se trató, por tanto, de la prestación de servicios puntuales y accesorios sino de una intervención «en la propia y genuina actividad administrativa». Por eso, concluye que se vulneró el artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público.
Razonamiento del Tribunal Supremo
Dice el Tribunal Supremo que el recurso de casación no puede prosperar porque el recurso debate los hechos, en particular, sobre la entidad de la intervención de la empresa contratada por el Ayuntamiento.
Los hechos concretos que llevaron al TSJ a la convicción de que la Relación de Puestos de Trabajo la elaboró la contratista y el Ayuntamiento se limitó a asumir sin más la que se le presentó, sometiéndola eso sí a la negociación en la que insiste el escrito de interposición, pero de la que no dice que supusiera algún cambio respecto de lo que había elaborado ACAL, S.L.
No fue una intervención puntual sino intensa. No hay constancia en el expediente administrativo de reuniones entre los técnicos municipales en las que se hubiera tratado de los detalles de la elaboración de la Relación de Puestos de Trabajo
Señala el Tribunal Supremo que no es propio del recurso de casación discutir sobre los hechos sino sobre la interpretación del ordenamiento jurídico que llevó al fallo de la sentencia recurrida, y que sobre el fondo del problema no hay duda posible.
El artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público deja claro que en las actuaciones administrativas que supongan el ejercicio de potestades públicas han de ser los funcionarios los que intervengan. Y el artículo 17 de la Ley 9/2017 es igualmente explícito al respecto al prohibir que sean objeto de contrato de servicios los que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos.
También lo es el artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público que reserva a los funcionarios públicos las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas.
Dice el Tribunal Supremo que ha hecho valer estas exigencias en diferentes sentencias.
En unas, señalando que era contraria a Derecho una encomienda de gestión por parte de una Confederación Hidrográfica a una sociedad pública estatal para que le auxiliara en la tramitación de expedientes sancionadores y, en consecuencia, desestimaron los recursos de casación del Abogado del Estado contra las sentencias de instancia que anularon la actuación administrativa por la delegación de tareas nucleares del ejercicio del ius puniendi, reservadas a los titulares de los órganos administrativos competentes, lo cual es contrario al artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público.
Comento estas sentencias en la siguiente entrada:
Encargo a medios propios y funciones reservadas a funcionarios públicos
En otras sentencias, a propósito de haber dejado a una empresa privada la valoración de los méritos de los participantes en un proceso selectivo: sentencias n.º 197/2023, de 16 de febrero (casación n.º 4118/2021); n.º 198/2023, de 16 de febrero (casación n.º 3686/2021); n.º 988/2023, de 13 de julio (casación n.º 3334/2021); 211/2024, de 7 de febrero (casación n.º 6872/2021).
Por último, recalca el Tribunal Supremo que la sentencia alegada por el recurrente no sirve pues no se dan circunstancias extraordinarias, ni puede considerarse que el Ayuntamiento carezca de medios técnicos idóneos para intervenir activamente en el procedimiento de elaboración de su Relación de Puestos de Trabajo. Además, la sentencia alegada subraya que en todo momento la Administración ha de reservarse, además de la decisión, el control del procedimiento.
Responde el Tribunal Supremo a la cuestión casacional planteada de la siguiente forma:
«la intervención de la empresa contratada al efecto ha superado la intensidad que admite la jurisprudencia expresada en las sentencias n.º 1160/2020, de 14 de septiembre (casación n.º 5442/2019) y n.º 1265/2020, de 7 de octubre (casación n.º 5429/2019)».
«la intervención ha superado la intensidad» … menuda pasada de frenada que se ha dado el Supremo…