El artículo 106.2 de la Constitución española establece:

“Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se regula:

  • En cuanto a su carácter material y sustantivo, en la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
  • En cuanto a la tramitación y al procedimiento a seguir, en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El artículo 32 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público señala en su apartado segundo que el daño alegado habrá de ser «efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas».

El artículo 67 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.

En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.

En esta entrada voy a analizar desde cuando empieza a contar el plazo de prescripción para reclamar la presumible responsabilidad patrimonial existente ante la anulación de una licencia de obras que implica la demolición de lo construido

Para ello voy a referirme a tres sentencias del Tribunal Supremo, que se complementan entre ellas.

La primera (10 de julio de 2018) determina el inicio del plazo de prescripción desde la firmeza de la sentencia de anulación de la licencia (con independencia de cuando tenga lugar la demolición), la segunda (17 de octubre de 2019) que el plazo debe contar desde la firmeza de la sentencia que ordena la demolición de lo construido, lo cual puede darse en la sentencia firme que declara la nulidad de la licencia o en el trámite de ejecución de la misma, y la tercera (22 de septiembre de 2021) que añade que no llega con la firmeza de la sentencia sino que el plazo empezará a contar desde el mismo momento en que el interesado tuvo conocimiento o pudo conocer el contenido de la sentencia firme.

Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2018

El Tribunal Supremo en la sentencia de 10 de julio de 2018, ECLI:ES:TS:2018:2774, presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, determinar:

«el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial por anulación mediante sentencia de acto administrativo, cuando la ejecución de la sentencia implica la demolición de lo construido».

Sentencia de instancia

Se recurre en casación la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 14 de diciembre de 2016.

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia acude a lo contemplado en el artículo 142.4 de la Ley 30/1992 (actualmente recogido en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015) para señalar que el plazo para reclamar la indemnización empezará a contar desde la firmeza de la sentencia, «de modo que el lesionado debe atender a ese plazo fatal, con la reserva, en su caso, del carácter no limitado o cerrado de la valoración de los daños (T.S. ss. 22-6-04 ; 30-3-07) […] entendiendo el T.S. (S. 31-3-03) que la acción para exigir la responsabilidad patrimonial tiene un componente temporal y el plazo de un año se computa, en estos casos, una vez que se dicte sentencia anulatoria firme, computándose a partir de la notificación de dicha sentencia».

Hace referencia también a los dictámenes 142/2001 y 15/2005 del Consello Consultivo de Galicia que señala que el momento en que es posible ejercitar la reclamación es aquél en que ganó firmeza la sentencia donde se declara la nulidad del acto administrativo origen o causa de la responsabilidad patrimonial.

No se puede hacer depender el día de inicio del cómputo del plazo de prescripción de la voluntad del accionante, defendiendo como inicio el día de la demolición, que estaba acordada firmemente desde hacía años, sin cumplirse el fallo por la conducta dilatoria y obstruccionista de las actoras, articulando numerosos recursos e incidencias

Razonamiento de los recurrentes

La recurrente señala que el precepto («el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva») no puede interpretarse de manera aislada sino que con relación con todo el ordenamiento jurídico, de forma que sólo cuando el perjudicado es consciente del daño, cabe que la acción pueda prosperar, ya que, cuando todavía no se ha determinado el daño o perjuicio (o bien se desconoce) no puede iniciarse el cómputo del plazo del año.

La recurrente señala que el cómputo debe iniciarse cuando se conocen los efectos lesivos en el patrimonio del reclamante, no pudiendo iniciarse cuando no se tiene el conocimiento del daño, ni de su alcance y extensión; esto es, sólo cuando el daño se ha hecho patente, ya que, el citado daño, debe ser efectivo, evaluado económicamente e individualizado

Razonamientos del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo confirma la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.

Como regla general, debe ser la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto o disposición impugnados la que determina el inicio del plazo anual previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de tal anulación, sin que pueda ser considerada como tal la fecha de la demolición del inmueble construido al amparo del acto o disposición impugnado

Recuerda el Tribunal Supremo su sentencia de 24 de abril de 2018, ECLI:ES: TS:2018:1508:

«Añadiendo que «[u]na jurisprudencia reiterada e histórica de esta Sala Tercera -asentada desde que comenzó a interpretarse la citada Ley 30/1992- sitúa, pues, en la firmeza de la sentencia de anulación el comienzo del cómputo del año». Igualmente señala: «Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España ), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto. Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado».

Y CONCLUYE el Tribunal Supremo que el momento de inicio del cómputo del plazo anual de prescripción para la reclamación de la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación jurisdiccional de un acto o disposición determinante de la demolición de un inmueble, es el de la firmeza de la sentencia y que no tendría que verse afectado:

  • Ni por la tramitación del incidente de imposibilidad de ejecución de sentencia (que, de prosperar, daría lugar, en su caso, a otro tipo de indemnización ex artículo 105.2).
  • Ni por el seguimiento del previo Incidente previsto en el artículo 108.3 de la LRJCA.

Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2019

El Tribunal Supremo en la sentencia de 17 de octubre de 2019, ECLI:ES:TS:2019:3318, presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, determinar:

  • «el dies a quo del plazo de prescripción de la responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando la lesión viene producida por la construcción de una obra, promovida por terceros, cuya licencia ha sido declarada nula por los Tribunales de Justicia sin señalar éstos la consecuencia jurídica y física de dicha nulidad, establecida posteriormente en ejecución de Sentencia con declaración de ilegalización y orden de demolición, a los efectos de determinar el requisito de la ilegitimidad o antijuridicidad de dicha lesión».
  • «si puede considerarse iniciado el plazo de prescripción de la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando la lesión viene producida por una obra cuya ilegalidad ha sido declarada y cuya demolición ha sido ordenada por los Tribunales de Justicia, mientras no se produzca dicha demolición y permanezca el efecto lesivo que supone la construcción ilegal».

Sentencia recurrida

El Tribunal Superior de Justicia de Canarias señala que el mal funcionamiento de la administración municipal, se exterioriza y advierte desde que la licencia fue anulada por sentencias que devinieron firmes y declararon la antijuridicidad de la misma.

Que el hecho de que la construcción de la biblioteca haya privado de vistas a algunas de las viviendas de la Comunidad de propietarios apelante, no traslada el inicio del plazo para ejercitar la acción ni convierte el daño en continuado.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 2012 (casación 3964/2012) distingue los daños permanentes y aclara que el hecho de que se prive al propietario de manera definitiva- o cuando menos indefinida- de un derecho, y el hecho de que, lógicamente, ese perjuicio se produzca todos los días y años que dure esa situación, no conlleva sin más, a que el daño sea de carácter continuado

El Tribunal Superior de Justicia de Canarias no comparte que los daños originados por la presencia de la biblioteca sea un daño diario, de forma que se trate de un daño continuado mientras el edificio no sea demolido.

El Tribunal Superior de Justicia de Canarias concluye así que el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial por anulación mediante sentencia de la licencia, cuando la ejecución de la sentencia implica la demolición de lo construido, es el de la firmeza de la sentencia anulatoria, indicando, además, que puesto que la demolición viene impuesta por una resolución judicial firme, ello impide que su materialización pueda ser objeto de discusión en fase de ejecución de sentencia.

Razonamientos del Tribunal Supremo

Comparte el Tribunal Supremo la distinción de daños continuados y permanentes que realiza el Tribunal Superior de Justicia de Canarias.

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 26 de febrero de 2013, dictada en el recurso de casación número 367/2011 señala que el daño continuado «no permite[n] conocer en el momento en el que se produce los efectos definitivos de una lesión y en los que, por tanto, el inicio del plazo para reclamar es aquél en el que ese conocimiento se alcance» mientras que los daños permanentes «aluden a lesiones irreversibles e incurables, aunque no intratables, cuyas secuelas resulten previsibles en su evolución y en su determinación, siendo, por tanto, cuantificables».

A título de ejemplo, si alguien se queda ciego por causa de un mal funcionamiento de la administración sanitaria, la ceguera es un daño permanente por mucho que cada día esa persona se levante y no vea

En el caso examinado, aunque se considere como daño la perdida de vistas de las viviendas del edificio, esta pérdida se produciría desde el mismo instante en que se coloca delante del edificio el obstáculo que impide la visión, y aunque cada día que pasa siga el mismo obstáculo, el daño es el mismo todos los días. Está determinado y afecta al valor de la vivienda.

Hace referencia el Tribunal Supremo a la sentencia de 10 de julio de 2018 (la primera sentencia analizada) para señalar que la reclamación de responsabilidad patrimonial es extemporánea por el transcurso del plazo de un año desde que se dictó la sentencia definitiva que anuló la licencia de la que trae causa la reclamación, porque desde el mismo momento en que se dictó la sentencia, los interesados podían conocer la existencia y el alcance del daño que se reclama.

Es la sentencia anulatoria, y no la orden concreta de demolición ni la demolición misma, el acto que constituye una declaración ejecutiva respecto de la demolición del inmueble

La consecuencia impuesta legalmente en el caso de anulación de una licencia concedida con infracción de la normativa urbanística es precisamente la demolición de lo construido.

No es necesario esperar al derribo de la edificación cuya licencia ha sido objeto de anulación para conocer el alcance, trascendencia e importancia de los daños que pueden ser objeto de reclamación.

El daño que se reclama deriva de la construcción de la biblioteca y más concretamente de la declaración judicial de la ilegalidad de la licencia que autorizó su edificación, por lo que el plazo de prescripción debe fijarse en el momento de la confirmación judicial de la sentencia que anuló la licencia, esto es, en el año 2006.

La parte recurrente considera igualmente que la prescripción empezaría a computarse, en todo caso, en la fecha en que se declaró ejecutable la anterior sentencia y se ordenó expresamente la demolición, es decir, desde la sentencia de esta Sala de 17 de octubre de 2010

El Tribunal Supremo sale al paso de la tesis de la recurrente, de que la demolición no se deriva directamente de la declaración de nulidad de la licencia, citando las siguientes sentencias:

  • Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2004 (recurso de casación 1949/2002): la consecuencia inherente a un pronunciamiento anulatorio de la licencia de obras es que la edificación levantada a su amparo no perviva en el modo y forma en que fue autorizada.
  • Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 2010 (recurso 6214/2007), «el efecto o consecuencia inherente a la anulación de la licencia por no adaptarse el edificio autorizado al ambiente en que se sitúa es, o bien su derribo, o bien su modificación externa, de suerte que la edificación que finalmente quede, si alguna fuera posible, cumpla aquella exigencia legal» y añade que resulta irrelevante si la sentencia a ejecutar se ha limitado «a anular el acto impugnado sin ordenar expresamente ninguna de aquellas dos posibles actuaciones, pues es también doctrina constitucional la que integra en el derecho fundamental a la ejecución de las sentencias la llamada garantía de interpretación finalista del fallo, que infiera de él todas sus naturales consecuencias«.

Lo determinante en este caso no es que la sentencia de 2006 no contuviera un pronunciamiento expreso de demolición, sino el hecho de que, tras la sentencia de 4 de julio de 2006, por la Sala se dictara Auto de fecha 16 de septiembre de 2008, declarando inejecutable la referida sentencia, al considerar que la edificación era legalizable, como consecuencia del alumbramiento de una nueva planificación, si bien, la sentencia de 17 de octubre de 2010 revocó dicho Auto, al considerar que, dado que la nueva ordenación sólo tenía como finalidad eludir la ejecución de la anterior sentencia, esta debía seguir tramitándose con la demolición de lo construido

Y CONCLUYE el Tribunal Supremo, a pesar de lo señalado anteriormente respecto de que la nulidad de una licencia conlleva a la demolición de lo construido ilegalmente:

«el plazo de prescripción de la acción para exigir la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de nulidad de una licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido, debe situarse en el momento en que se dicta resolución judicial firme y ejecutiva que ordena la demolición de lo construido, pues, desde ese momento, queda concretado el daño, aún cuando la efectiva demolición se produzca con posterioridad».

Dicha resolución judicial puede ser la sentencia firme que declara la nulidad de la licencia, pero también resulta posible que dicha resolución se dicte en el trámite de ejecución de la misma, como ocurre en el presente caso

La resolución definitiva, en este caso, se produce en el incidente de ejecución que ordena, con carácter firme, la demolición de lo ilícitamente construido, por lo que siendo ese el «dies a quo», la reclamación formulada se encuentra planteada en plazo.

Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2021

El Tribunal Supremo en la sentencia de 22 de septiembre de 2021, ECLI:ES:TS:2021:3534, presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, determinar:

«si el plazo de prescripción de la acción para exigir la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de nulidad de una licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido, debe situarse en el momento en que se dicta resolución judicial firme y ejecutiva que ordena la demolición de lo construido, o en el momento en que se notifica a la parte la sentencia que declara su nulidad«.

Razonamiento del Tribunal Supremo

Es imprescindible -como punto de partida- tomar en consideración la doctrina establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su sentencia de 25 de enero de 2000 (Caso Miragall Escolano y otros contra España ) que guarda un claro paralelismo con el supuesto que examinado pues, en ambos casos, no estaba personado el interesado en el procedimiento judicial relativo a la sentencia anulatoria.

De esa sentencia del TEDH conviene destacar las siguientes consideraciones:

«34. El Tribunal señala que en este caso, según el artículo 1969 del Código Civil, el plazo para presentar cualquier acción comienza a correr, salvo disposición especial en contra, el día en el que la acción puede ser ejercida (apartado 23 «supra»)
36. […] En este caso, el recurso contencioso-administrativo dirigido al Tribunal Supremo dentro del plazo de un año a partir de la publicación de la Sentencia en litigio en el Boletín Oficial, fue declarado inadmisible por extemporáneo, dado que, según la opinión mayoritaria del Tribunal Constitucional, este recurso hubiera debido ser presentado dentro del plazo de un año a partir del pronunciamiento de la sentencia. No obstante, parece poco probable que los demandantes hubieran conocido, en ese momento, una sentencia que no estaba dirigida a ellos y que había sido dictada en un asunto del que no eran partes. En opinión de los magistrados disidentes del Tribunal Constitucional, el plazo de recurso sólo puede computarse a partir del día en el que la persona que lo invoca está capacitada para actuar válidamente; en este caso, no podía tratarse del día del «pronunciamiento» de la sentencia, día en el que se procede a la votación y en el que las partes no están presentes. Así, el «dies a quo» debía ser el de la notificación de la sentencia, es decir, el momento en el que la parte está capacitada para actuar.
37. Al ser la cuestión relativa al principio de la seguridad jurídica, no se trata de un simple problema de interpretación de la legalidad ordinaria, sino de la interpretación irrazonable de una exigencia procesal que impidió el examen del fondo de una petición de indemnización, lo que supone la violación del derecho a una tutela judicial efectiva. El derecho de acción o de recurso debe ejercerse a partir del momento en el que los interesados pueden efectivamente conocer las sentencias judiciales que les imponen una carga o podrían vulnerar sus derechos o intereses legítimos. Si no fuera así, los Tribunales podrían, retrasando la notificación de sus sentencias, acortar sustancialmente los plazos de recurso, incluso hacer imposible cualquier recurso
38. A la vista de lo que antecede, no se puede reprochar a los demandantes haber actuado con negligencia, ni haber cometido un error al no presentar sus reclamaciones administrativas hasta el 6 de julio de 1988, esto es, un año y dos días después del pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987, teniendo en cuenta, por un lado, el hecho de que el «dies a quo» era discutido y, por otro lado, que ellos no habían sido partes en el procedimiento al término del cual se dictó la sentencia enjuiciada del Tribunal Supremo. Además, el Tribunal Supremo examinó los recursos de los demandantes en única instancia».

El Tribunal Supremo ya ha tenido ocasión de dilucidar cuál es el momento exacto en el que comienza a correr el plazo de prescripción (sentencias de 16 de febrero de 2009 (RC 1887/2007); 25 de enero de 2011; nº. 662/2018, de 24 de abril; nº. 1.174/2018, de 10 de julio; y nº. 1.392/2019, de 17 de octubre), valorando las peculiares circunstancias concurrentes en cada caso, pero siempre partiendo -directa o indirectamente- de una premisa esencial contenida en la doctrina establecida por el TEDH en el asunto Miragall Escolano y otros contra España: «El derecho de acción o de recurso debe ejercerse a partir del momento en el que los interesados pueden efectivamente conocer las sentencias judiciales que les imponen una carga o podrían vulnerar sus derechos o intereses legítimos».

El momento inicial del cómputo del plazo de prescripción habrá de determinarse en función de las peculiares circunstancias concurrentes en cada caso, pues no es indiferente a estos efectos que el afectado por la anulación de la licencia esté o no personado en el procedimiento judicial en el que se ha dictado o, en su caso, confirmado la sentencia anulatoria

No puede afirmarse con carácter general, a priori, que el momento inicial ha de situarse, siempre e indefectiblemente, en la fecha en que se pronuncia la sentencia, ni en la fecha en que ésta se notifica a la última de las partes personadas, ni en la fecha en que la sentencia alcanza firmeza, ni en la fecha en que se constata y declara formalmente en una diligencia posterior del letrado de la Administración de Justicia la firmeza de la sentencia que se habría producido en un momento anterior, ni -en su caso- en la fecha en que la sentencia se publica oficialmente.

Lo verdaderamente relevante, a estos efectos, para fijar la fecha inicial del cómputo, es el momento en que el afectado tiene conocimiento de la sentencia firme anulatoria, porque es en ese momento cuando podrá conocer la existencia y el alcance del daño y ello, lógicamente, dependerá de las concretas circunstancias presentes en cada caso.

Si el interesado estuviera personado en el procedimiento en que dicha sentencia se dicta o, en su caso, se confirma habrá que estar, con carácter general, a la fecha en que se le notifica esa sentencia (conforme prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015). Si por el contrario, el interesado no hubiera sido parte en el proceso en el que fue dictada o confirmada aquella sentencia, habrá que estar al momento en que tuvo conocimiento o pudo razonablemente conocer el contenido de la misma, lo que exigirá acreditar, analizar y valorar cuál ha sido la actuación del interesado, al objeto de verificar que ha observado un nivel de diligencia mínimamente aceptable al respecto y que se ha comportado en todo caso conforme a las exigencias de la buena fe.