El artículo 106.2 de la Constitución española establece:

“Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se regula:

  • En cuanto a su carácter material y sustantivo, en la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
  • En cuanto a la tramitación y al procedimiento a seguir, en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La responsabilidad patrimonial nace del funcionamiento de los servicios, de manera omnicomprensiva, como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, en cuanto ha de referirse a toda actuación de las Administraciones en el ejercicio del giro o tráfico jurídico, es decir, en el ejercicio de sus competencias.

Las Administraciones Públicas realizan contratos privados de seguro para tener cobertura de las posibles responsabilidades que se puedan dar.

Voy a comentar una sentencia del Tribunal Supremo en la que se analiza la acción directa del perjudicado frente a la aseguradora de la Administración

Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2024

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 12 de febrero de 2024, Sala de lo Civil, ECLI:ES:TS:2024:702, analiza la acción directa contra la aseguradora de la Administración.

Antecedentes

Se formuló ante el Servicio Madrileño de Salud (SERMAS) una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos a resultas de lo que se consideraba una deficiente atención sanitaria.

La reclamación patrimonial se desestima en vía administrativa por no tener por acreditada una asistencia sanitaria indebida. La desestimación ganó firmeza al no interponerse contra ella recurso contencioso-administrativo.

Se formula demanda civil contra la aseguradora del SERMAS, en ejercicio de la acción directa del artículo 76 de la Ley50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro.

La aseguradora se opone a la demanda planteando la excepción de falta de legitimación pasiva y alegando que no procedía formular en vía civil acción directa contra la aseguradora de la Administración sanitaria, puesto que había sido desestimada la petición de declaración de responsabilidad patrimonial de la propia Administración por resolución administrativa firme.

Sentencia de primera instancia y apelación

En primera instancia se estima la demanda y se condena a la aseguradora a pagar a la demandante una indemnización por importe de 251.679,71 euros, incrementada con los intereses del artículo 20 LCS.

Se razona, en síntesis, que la excepción planteada por la aseguradora estaba supeditada a la inexistencia de responsabilidad del asegurado, por lo que, para determinarla, debía entrarse en el fondo de la cuestión litigiosa y, al hacerlo, se entendió concurrente una mala praxis por incumplimiento de los protocolos médicos aplicables a estos casos y, por ende, se apreció la responsabilidad directa de la aseguradora conforme al artículo 76 LCS.

Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelación la aseguradora.

La sentencia de segunda instancia desestima el recurso y confirma íntegramente la sentencia apelada.

El Tribunal consideró que la acción directa es posible si, como es el caso, la resolución administrativa firme no declara la inexistencia de responsabilidad de la compañía de seguros, pues el hecho de que la demandante no la recurriera en vía contencioso-administrativa no ha de entenderse como una renuncia al ejercicio de dicha acción directa.

Contra dicha sentencia se interpone recurso de casación.

Estimación del recurso

Al perjudicado se le abren las siguientes opciones:

Acudir a la vía administrativa

Formular la oportuna reclamación administrativa ante la propia Administración para obtener el resarcimiento del daño, en cuyo caso finalizado el expediente con reconocimiento de la responsabilidad patrimonial y fijación de la indemnización correspondiente, se producen las consecuencias jurídicas siguientes, a las que se refiere la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2019, 321/2019:

«(i) fijada la indemnización, la aseguradora o la propia asegurada pueden pagarla y extinguir el crédito;

(ii) una vez declarada la responsabilidad y establecida la indemnización, si el perjudicado no acude a la vía contenciosa, esos pronunciamientos quedan firmes para la administración;

(iii) pueden producirse, potencialmente, todos los efectos propios de las obligaciones solidarias, además del pago, ya mencionado;

y (iv) la indemnización que queda firme en vía administrativa es el límite del derecho de repetición que el art.76 LCS reconoce a la aseguradora».

Acudir a la vía contencioso-administrativa

Si la reclamación administrativa es desestimada o el perjudicado considera insuficiente la cantidad fijada, podrá acudir a la vía contencioso administrativa:

a) Bien, mediante el ejercicio de una acción de condena exclusivamente dirigida contra la Administración, en cuyo caso es la jurisdicción contencioso-administrativa a la que le compete el conocimiento de las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial dirigidas contra la Administración,

b) Bien, demandando, en vía contencioso-administrativa, a la Administración y a su compañía aseguradora, lo que constituye una posibilidad expresamente prevista en el art. 9.4 II de la Ley Orgánica del Poder Judicial(en adelante LOPJ), en consonancia con lo dispuesto en el art. 21 c) de la LJCA, que consideran legitimada pasivamente a «las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren».

Ejercitar exclusivamente la acción directa contra la compañía de seguros de la Administración ante la jurisdicción civil

Prescindir de la vía administrativa, y demandar, exclusivamente, a la compañía de seguros, en su condición de sociedad mercantil, ante la jurisdicción civil, en el ejercicio de la acción directa del artículo 76 de la LCS (autos de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo 3/2010, 4/2010, 5/2010 de 22 de marzo y sentencias 574/2007, de 30 de mayo, 62/2011, de 11 de febrero y321/2019, de 5 de febrero, entre otras).

En el supuesto de acudir a dicha vía jurisdiccional civil, la condena de la aseguradora dependerá de la existencia de responsabilidad patrimonial de la administración asegurada, que deberá acreditarse, en el proceso civil, bajo los parámetros propios del derecho administrativo, lo que no es cuestión extravagante, sino expresamente prevista en el art. 42 de la LEC, que regula las cuestiones prejudiciales no penales que se susciten en el proceso civil.

En definitiva, corresponde a la jurisdicción civil resolver los casos de ejercicio de la acción directa del art. 76 LCS contra la compañía aseguradora siempre que ésta sea la única demandada y no se hubiera acudido previamente a la vía administrativa.

Opciones que están vedadas a los perjudicados

Si se opta por acudir a la vía administrativa y la pretensión resarcitoria del daño sufrido resulta desestimada o estimada en parte, no se puede acudir posteriormente a la vía civil para obtener el reconocimiento de la responsabilidad denegada o para incrementar el importe de la indemnización fijada la vía contencioso administrativa.

Lo contrario supondría atribuir a los tribunales civiles facultades revisoras de los actos administrativos con clara invasión del ámbito propio de la jurisdicción contencioso administrativa a la que le compete el control de la Administración Pública (arts. 106 CE; 9.4 LOPJ y 1 y 2 LJCA), y máxime cuando dichos actos administrativos resultan firmes por no haber sido impugnados por vía contencioso administrativa.

El ordenamiento jurídico no posibilita el trasvase indistinto de una jurisdicción a otra, ni la invasión de ámbitos ajenos a la propia, al anudar a los actos procesales de tal naturaleza la sanción jurídica de la nulidad de pleno derecho (arts. 238.1 LOPJ y 225.1 de la LEC).

La sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2021, 358/2021, dice:

«[…] la sentencia recurrida se opone a la doctrina jurisprudencial de esta sala fijada a partir de su sentencia de pleno 321/2019 y reiterada en las sentencias 579/2019, de 5 de noviembre, 473/2020, de 17 de septiembre, de pleno, y 501/2020, de 5 de octubre, sobre la vinculación de la jurisdicción civil a lo resuelto por la Administración en el expediente de responsabilidad patrimonial, o en su caso a la resuelto por la jurisdicción contencioso-administrativo si se impugna el acto administrativo.

[…] En este sentido, se recuerda que la acción directa del art. 76 LCS se funda en los principios de autonomía de la acción, solidaridad de obligados y dependencia estructural respecto de la responsabilidad del asegurado, y que esto comporta que, aunque la acción directa goce de autonomía procesal (al ser posible demandar exclusivamente a la aseguradora ante la jurisdicción civil sin que previamente se sustancie una reclamación en vía administrativa), la aseguradora no pueda quedar obligada más allá de la obligación del asegurado, pues la jurisdicción contencioso-administrativa es la única competente para condenar a la Administración mientras que la jurisdicción civil sólo conoce de su responsabilidad y consecuencias a efectos prejudiciales en el proceso civil.

Esta jurisprudencia, con arreglo a lo cual esta sala ha desestimado la acción directa contra la aseguradora de la Administración cuando se ha utilizado por el perjudicado para conseguir de la aseguradora en vía civil una indemnización superior a la indemnización reconocida en vía administrativa o contencioso-administrativa, es también aplicable a un caso como el presente en el que la perjudicada, pudiendo demandar directamente a la aseguradora en vía civil, optó por acudir al expediente administrativo de responsabilidad patrimonial para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria y la consiguiente indemnización del daño sufrido, y consintió que adquiera firmeza la resolución administrativa desestimatoria de su reclamación, dado que igual que «sería contrario a la legalidad que se utilizase la acción directa para impugnar el acto administrativo, que se había consentido, a los solos efectos indemnizatorios» ( sentencia 321/2019, citada por la 579/2019), también lo sería utilizar la acción directa contra el asegurador para conseguir que la jurisdicción civil declarase la responsabilidad de la Administración sanitaria asegurada -por ser presupuesto para que responda la aseguradora- tras haber devenido firme el acto administrativo que negó la existencia de dicha responsabilidad».

Es contrario a la legalidad utilizar la acción directa para impugnar el acto administrativo que se ha consentido

La sentencia de 15 de febrero de 2022, 119/2022, dice:

«[…] cuando existe una sentencia del orden jurisdiccional contencioso administrativo, que proclama mediante pronunciamiento firme, en proceso seguido contra la compañía como codemandada, que no existe responsabilidad patrimonial de la administración asegurada, la cual no puede renacer mediante la promoción de una acción ante la jurisdicción civil sobre los mismos hechos contra su aseguradora absuelta».

La acción directa por vía civil contra la compañía aseguradora de la Administración exige no haber acudido previamente a la vía administrativa, pues si el perjudicado se somete voluntariamente a ésta no puede posteriormente acudir a los tribunales civiles para obtener la revisión de actos administrativos

Por otra parte, la constatación de la responsabilidad del asegurado es presupuesto básico para que pueda prosperar la acción directa ejercitada contra la entidad aseguradora, de tal modo que la inexistencia de responsabilidad de la administración sanitaria (art. 73 LCS) excluye la obligación de la aseguradora.