Acto de trámite cualificado como acto susceptible de ser recurrido. Análisis casuístico
El acto administrativo se ha definido como un acto jurídico dictado por la administración en el ejercicio de funciones administrativas o como una declaración de voluntad, de juicio o de conocimiento realizada de manera unilateral por la administración, en el ejercicio de funciones administrativas, dotada de validez, eficacia y ejecutividad.
Como acto jurídico/declaración, el acto administrativo es, generalmente, creador de una situación jurídica generadora de efectos.
Los informes, como manifestaciones de juicio, no son actos administrativos.
Como señala el artículo 34.2 de la Ley 39/2015, el acto administrativo se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.
El ejercicio de potestades administrativas, el dictado de actos administrativos para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico supone que el acto administrativo incurra en desviación de poder (supuesto específico de anulabilidad, artículo 48.1 de la Ley 39/2015).
En función del criterio seguido, pueden distinguirse distintos tipos de actos administrativos.
Son actos definitivos los que ponen fin a un determinado procedimiento administrativo y son actos de trámite los que se dictan en el curso de un procedimiento administrativo sin poner fin al mismo.
Dentro de los actos de trámite, por razón de su impugnabilidad, se distingue entre:
- Actos de trámite cualificados. Son aquellos actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
- Actos de trámite no cualificados
La diferencia es muy relevante, y no siempre su determinación es pacífica. Voy a comentar dos sentencias del Tribunal Supremo que analizan esta cuestión
Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2024
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 30 de enero de 2024, ECLI:ES:TS:2024:590, analiza en interés casacional objetivo:
“si la actividad administrativa del Servicio Público de Empleo Estatal, prevista en el artículo 17.3 y 4 del R.D. 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo (actual artículo 18 del R.D. 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 3/2015, de 9 de septiembre, que regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral), resulta susceptible de impugnación contenciosa-administrativa, cuando la empresa manifiesta su oposición al Servicio Público de Empleo Estatal, mediante escrito al que une el justificante de pago de las cantidades «ad cautelam».
La Fundación Lantegi Batuak impugna la sentencia dictada por la Audiencia Nacional que desestima el recurso de apelación formulado contra el Auto del Juzgado Central de lo contencioso administrativo nº 11 de Madrid de 10 de marzo de 2020 que declara inadmisible el recurso contencioso administrativo promovido por la mencionada Fundación Lantegi Batuak contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada deducido frente a la «Comunicación de 10 de octubre de 2018 de la Subdirección General de Políticas Activas de Empleo sobre la comprobación de las diferencias detectadas en las bonificaciones de cuotas por formación profesional en el empleo en materia de formación».
El recurrente argumenta que, de acuerdo con la doctrina sentada por el Tribunal Supremo sobre los actos de trámite cualificados, el recurso contencioso debió ser admitido.
La sentencia recurrida dictada por la Audiencia Nacional, confirma el Auto del Juzgado Central de lo contencioso administrativo que declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, por los siguientes razonamientos jurídicos:
“SEXTO .- Es en el seno del procedimiento de Inspección donde la empresa dispondrá de la posibilidad de rebatir la pretendida irregularidad en la que supuestamente habría incurrido en la aplicación de las bonificaciones. De modo que la comunicación del SEPE opera de modo que permite a la empresa aceptarla irregularidad apreciada e ingresar las cuotas correspondientes, evitando así las consecuencias de un procedimiento de inspección. Pero en el caso de que no esté conforme con la apreciación del SEPE, la empresa dispondrá de la posibilidad de defenderse con total amplitud, tanto en relación con los aspectos fácticos y sustantivos, como de los procedimentales que pudiera estimar oportuno.
De lo anterior se concluye que la comunicación recurrida no supone la determinación definitiva de un incumplimiento, sino la comunicación de que el mismo se ha detectado para que se inicie el procedimiento (vid. art. 20.3 Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social) en el cual, en la vía administrativa, se valore si el incumplimiento concurre o no con sujeción a las garantías de audiencia propias de todo procedimiento susceptible de derivar efectos desfavorables.
En cuanto al procedimiento al que la comunicación da lugar y la posibilidad de defensa que en él tiene el interesado, basta recordar aquí que el art. 34.1d) del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social ,aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, establece que » procederá la formulación de actas de liquidación en las deudas por cuotas originadas por: d) aplicación indebida de las bonificaciones en las cotizaciones de la Seguridad Social, previstas reglamentariamente para la financiación de las acciones formativas del subsistema de formación profesional para el empleo».
[…]
SÉPTIMO.- La comunicación recurrida no es, en consecuencia, un acto que decida directa o indirectamente el fondo del asunto, sino que éste -la indebida aplicación de bonificaciones- podrá ser controvertido en toda su amplitud en el seno del procedimiento que se inicie ante la Inspección de Trabajo, procedimiento que finalizará con una resolución de contenido todavía incierto y, en todo caso, no predeterminado por la comunicación objeto de este recurso. resolución que, lógicamente, podrá ser impugnada ante la jurisdicción”.
La regulación legal y jurisprudencia del Tribunal Supremo
El procedimiento en el que se regula la intervención del Servicio Público de Empleo se contempla en el artículo17 (apartados 3 y 4 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo), que dispone lo siguiente:
«3. En la realización de sus actividades de seguimiento y control, los Servicios Públicos de Empleo comprobarán la procedencia y exactitud de las deducciones que en forma de bonificaciones hayan sido practicadas por las empresas.
Las Comunidades Autónomas informarán al Servicio Público de Empleo Estatal de los resultados de las actuaciones de seguimiento y control que hubiesen llevado a cabo, así como de las presuntas irregularidades detectadas.
4. La aplicación indebida o fraudulenta de las bonificaciones determinará que las cantidades correspondientes sean objeto de reclamación administrativa mediante acta de liquidación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Sin perjuicio de ello, el Servicio Público de Empleo Estatal, en el marco del Sistema Nacional de Empleo, colaborará con la citada Inspección mediante la comunicación previa a las empresas de las irregularidades que se deduzcan tras la aplicación del procedimiento señalado en el apartado anterior, con el fin de que procedan a la devolución de las cantidades indebidamente aplicadas o, en su caso, formulen las alegaciones que estimen oportunas. Si no se produce la devolución o las alegaciones no son aceptadas, el citado organismo lo comunicará a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la apertura de las actas de liquidación y, en su caso, de sanción».
El artículo 25.1 de la Ley 29/1998 define los llamados actos de trámite cualificados, que son susceptibles de impugnación autónoma en los siguientes términos:
«1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos«.
De la misma manera, define los actos de trámite el artículo 112.1 de la Ley 39/2015:
«1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos47 y 48 de esta Ley».
La controversia casacional suscitada se refiere a si la resolución dictada por el Servicio Público de Empleo puede considerase como un acto de tramite cualificado con arreglo a la definición contemplada en los artículos 25.1 de la Ley 29/1998 y artículo 112 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo y, en consecuencia, susceptible de recurso autónomo.
Recuerda el Tribunal Supremo el carácter casuístico de los actos de trámite
El Tribunal Supremo en la sentencia de 4 de junio de 2020, dictada en el recurso de casación nº 1228/2019, dice que la impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter meramente preparatorio o instrumental y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos solo serán admisibles frente esta última y, no frente a los actos de trámite, con ciertas excepciones.
Lo anterior no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento. Recuerda el Tribunal el carácter casuístico que preside la materia, que hace imprescindible el examen particularizado del acto cuestionado, en especial, de su objeto y extensión, a fin de decidir si puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 112.1 LPAC que lo cualifiquen como acto de trámite y abran la puerta para su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.
El Tribunal Supremo en la sentencia de 28 de octubre de 2022, recurso nº 899/2021) la consideración de cuando un acto de tramite tiene o no la categoría de cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias concurrentes, a fin de decidir si el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJCA y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.
Caso particular analizado
Se trata de una resolución dictada por el Servicio Público de Empleo Estatal en la función de comprobación de la procedencia de las bonificaciones deducidas por las empresas. Dicha resolución se emite tras el requerimiento a la entidad recurrente de determinada información y tras sus alegaciones. Una vez realizadas las comprobaciones de los costes de las acciones formativas y grupos objeto de seguimiento, el Servicio Público de Empleo declara la existencia de ciertas irregularidades y desvíos en la aplicación de las bonificaciones y acuerda requerir a la Fundación recurrente a la devolución de la suma de 16.065, 99 Euros en los siguientes términos:
«En base a lo expuesto, la entidad FUNDACIÓN LANTEGI BATUAK, con N.I.F. G48945166, deberá devolver la cantidad de 16.065,99 euros mediante ingreso en la cuenta…
La devolución deberá realizarse en el plazo de quince días hábiles desde la recepción del presente escrito, comunicando la misma a través de la aplicación telemática de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo https: //empresas.fundae.es establecida a tal efecto, en la utilidad «Devoluciones Banco de España».
Transcurrido el plazo sin que se produjese la devolución, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 17.4del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, se dará traslado a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la apertura de las actas de liquidación y, en su caso, de sanción».
Pues bien, a la vista del indicado contenido, se advierte que no nos encontramos ante un mero acto de trámite de carácter instrumental o meramente preparatorio que se limita a ordenar una actividad procedimental que permita una ulterior decisión de fondo. Como se desprende de sus propios términos, la resolución administrativa presenta un contenido material relevante, pues implica una actuación que genera por sí misma, sin necesidad de ulteriores actos adicionales, unas concretas y específicas consecuencias negativas en la esfera de intereses de la entidad recurrente.
La resolución del Servicio de Empleo requiere la devolución en un plazo perentorio de 15 días de una determinada suma dineraria con la consecuencia expresa,-en caso de no ingresar dicha cantidad ex artículo 17.4 del citado R.D, de comunicar lo actuado a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la apertura de las actas de liquidación y también -en su caso, refiere-para la imposición de una sanción. Se pone así de manifiesto un carácter decisorio y trascendente de dicha resolución, pues concreta y anticipa la existencia de irregularidades en la aplicación de bonificaciones y define ex novo (en su cuantía y en el tiempo) una obligación económica «devolución» a cargo de la entidad recurrente.
La comunicación del Servicio de Empleo deriva de su función de comprobación ex artículo 17 del R.D 395/2007 y con posterioridad, corresponde a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social determinar la existencia o no de las irregularidades apreciadas en la aplicación de las bonificaciones en el empleo, pero no cabe obviar la trascendencia de su contenido y las consecuencias inmediatas derivadas de la resolución dictada, que decide y determina la cuantía de una deuda exigible, cuya falta de ingreso origina un perjuicio para la Fundación recurrente, que deberá hacer frente a un proceso ante la Inspección y eventualmente a un desenlace sancionador.
No cabe considerar prematura la impugnación de dicho acto administrativo que genera de forma inmediata unos determinados efectos sobre la entidad recurrente que debe optar entre tener que dedicar la entidad sus recursos económicos al abono de la cantidad reclamada, o en su caso, asumir las consecuencias negativas derivadas del impago exigido.
Por todo ello, el Tribunal Supremo estima el recurso de casación al considerar que no es conforme a derecho la decisión del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 11, confirmada por la Sala de este orden de la Audiencia Nacional, de inadmitir el recurso contencioso administrativo interpuesto, reuniendo el acto administrativo las características y debe incluirse en la categoría de acto de trámite cualificado, susceptible de impugnación independiente y autónoma, al cumplir las exigencias previstas en el artículo 25.1 de la LJCA.
Y CONCLUYE el Tribunal Supremo:
«La consideración de un acto de trámite o de un acto de trámite cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJCA y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento».
Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2024
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 1 de julio de 2024, ECLI:ES:TS:2024:3827, analiza en interés casacional objetivo:
“1º) que se determine si la convocatoria para votar la moción de censura constituye un acto de trámite cualificado o un mero acto de trámite no recurrible».
Señala el Tribunal Supremo que el secretario municipal es el que comprueba que la moción de censura reúne todos los requisitos exigidos, de forma que si los reúne, extiende una diligencia quedando el pleno «automáticamente convocado».
De esta forma, la convocatoria se produce por ministerio de la Ley, y lo que se cuestiona es si este acto de trámite es cualificado conforme al artículo 25.1 de la LJCA: si es de los que deciden directa o indirectamente el fondo, o determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, o causan indefensión, o perjuicios irreparables a derechos, o intereses en conflicto.
Si la moción de censura no reúne los requisitos necesarios no habrá convocatoria, lo que sí será un acto de trámite cualificado.
Si hay convocatoria no será un acto de tramite cualificado, antes bien, es un acto de trámite que permite seguir el procedimiento y no predetermina el resultado final.
La convocatoria es un acto que no causa un daño irreparable, la conclusión es que, de celebrarse, en sí no lo causa; sí podrían tener un efecto dañoso que no se celebrase el pleno o que, celebrado, no se debatiese y votase la moción, y el eventual daño sería para los promotores de la moción, o para alguno de ellos, ya que no podrían «firmar» una segunda moción durante su mandato, de votarse la moción.
Señala el Tribunal Supremo que en caso de que se convoque el pleno y sea controvertida la concurrencia de alguno de los requisitos de la convocatoria, lo expuesto invita a no aventurarse a su impugnación aislada, pues vistos los plazos fugaces de la LOREG para celebrar el pleno de censura, no se pierde la oportunidad de oponer la impertinencia de la convocatoria; y, si se da el paso, y se impugna, lo mejor será ampliar el recurso jurisdiccional al acuerdo del pleno, lo que permitirá enjuiciar la corrección del procedimiento de moción.
CONCLUYE el Tribunal Supremo:
«la convocatoria del pleno extraordinario para el debate y votación de una moción de censura conforme al artículo 197. 1 de la LOREG, viene impuesta ope legis una vez que el secretario municipal extienda la diligencia tras constatar que la moción de censura reúne las exigencias de los apartados a ) y b) del artículo 197.1 de la LOREG, luego no es un acto de trámite cualificado del artículo 25.1 de la LJCA a los efectos de su impugnación aislada«.
