Quiero comentar una interesante sentencia del Tribunal Supremo en el que se analiza la posibilidad de que un Ayuntamiento establezca distintos importes de una tasa según el receptor del servicio o actividad esté o no empadronado.

Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 20 de julio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:3567, analiza en interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia:

«si un ayuntamiento, en el marco de las competencias que emanan del principio de autonomía local, entre las que está la capacidad, en general, de determinación de su política tarifaria, y en el ámbito de su potestad para ofertar voluntariamente determinados servicios de prestación y recepción no obligatoria, puede establecer una diferenciación en el importe correspondiente a las tasas (en el presente caso gravando el uso de instalaciones deportivas) por razón de empadronamiento o, por el contrario, si la corporación municipal decide voluntariamente ofrecer dicho servicio, debe hacerlo en condiciones de igualdad para los usuarios, según resulta del artículo 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y, en general, prestarlo conforme al mismo régimen jurídico que resultaría de aplicación a ese servicio cuando es de prestación obligatoria, sin que pueda incorporar discriminaciones injustificadas para los empadronados en otros municipios».

Razonamientos del recurrente

El Ayuntamiento interpone el recurso con la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País vasco 122/2021 de 25 de marzo.

Señala que se ha infringido el ordenamiento jurídico en cuanto a la aplicación de:

  • Artículos 14 y 140 de la Constitución española.
  • Artículo 18.1 c) de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, con relación al concepto de vecino asociado a la inscripción en el padrón municipal del artículo 15 LBRL
  • Artículos 30 y 31 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en relación con los artículos 149.1 y 150 del mismo texto legal.

Explica que en la modificación de las ordenanzas fiscales para 2020, en cuanto a la tasa aplicable por la utilización de frontones, piscinas e instalaciones polideportivas municipales, se aprobó, entre otros, el incremento de las cuotas conforme al IPC, manteniendo las bonificaciones de un 30% sobre las referidas tasas a las personas empadronadas en el Ayuntamiento de Bergara.

Considera que la competencia normativa de las entidades locales no necesita una habilitación legal específica, sobre la base del principio de autonomía local, que existe una «vinculación negativa» con la ley.

Señala que la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2339, reconoce una atribución genérica de potestades a los Ayuntamientos para intervenir en todo el conjunto de materias relacionadas en el artículo 25.2 LBRL y que representan el contenido competencial en que se hace reconocible el principio de autonomía municipal garantizado en los artículos 137 y 140 de la Constitución, recogiendo dicha disposición la promoción del deporte e instalaciones deportivas como una de las materias con competencias propias.

Apunta que el servicio de instalaciones deportivas es de prestación voluntaria y de recepción no obligatoria y que el Ayuntamiento de Bergara optó en su día por construir unas instalaciones deportivas, que pone a disposición de sus vecinos sin estar obligado a ello

Destacan dos cuestiones:

  • Que el servicio no es de recepción obligatoria por las personas usuarias ni se ejerce en régimen de monopolio.
  • Que el principio financiero que rige para las entidades locales de disponer libremente de sus recursos propios en el ejercicio de sus competencias (art. 9.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local).

Rechazan que, de acuerdo al artículo 150.1 RSCL, haya que aplicar la misma tarifa a todos los usuarios, sea el servicio de prestación voluntaria o sea de prestación obligatoria.

Alegan que el régimen tarifario que se regula en los arts. 149 y 150 RSCL admite distinciones y, en ellas, las que se puedan derivar de la especial relación que se genera entre los vecinos y el municipio por el empadronamiento

El Ayuntamiento señala que la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2006, ECLI: ES:TS:2006:5352, ha afirmado que el empadronamiento no es un criterio jurídicamente asumible para establecer tarifas distintas en servicios de prestación y recepción obligatoria (abastecimiento de agua potable) pero en tal caso, el usuario no empadronado que cumple los requisitos para recibir obligatoriamente el servicio no tiene capacidad para prescindir del servicio ni elegir otro prestador; está en una posición sustancialmente idéntica al vecino que como usuario cumple esos mismos requisitos y queda obligado a recibir el servicio.

El Ayuntamiento entiende que la conclusión no ha de ser la misma en los casos en que el servicio sea de prestación obligatoria (por razón de población) para el municipio, pero de recepción voluntaria por el usuario y desarrollado en régimen de libre concurrencia, pues el principio de la autonomía local, en conexión con el derecho de las entidades locales de disponer libremente de sus recursos propios en el ejercicio de sus competencias, legitimaría al municipio a configurar el servicio ofreciendo ciertas ventajas a las personas empadronadas respecto de las no empadronadas.

Afirma que el empadronamiento constituye un elemento diferenciador de relevancia jurídica y, además, la distinción (una bonificación de un 30% sobre determinadas tarifas) es proporcional a la finalidad de la medida: estimular la utilización de las instalaciones deportivas por parte de sus vecinos, facilitando el acceso a las mismas con una rebaja sobre la tarifa, que es compensada con fondos propios municipales.

En definitiva, el Ayuntamiento defiende que puede establecer una diferenciación en el importe correspondiente a las tasas (en el presente caso gravando el uso de instalaciones deportivas) por razón de empadronamiento, siempre que:

(i) responda a una justificación objetiva y razonable.

(ii) la diferenciación sea proporcional a la finalidad pretendida.

(iii) no estemos en presencia de servicios de recepción obligatoria, prestados en régimen de monopolio o desarrollados bajo la reserva que el art. 86.2 LBRL proclama en favor de las entidades locales.

Razonamiento del Tribunal Supremo

El debate es si puede establecerse una bonificación de un 30% en las tasas correspondientes a instalaciones polideportivas, piscinas y frontones municipales, en beneficio exclusivo de las personas empadronadas en un Ayuntamiento

Señala el Tribunal Supremo, en la sentencia de 22 de mayo de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2339:

«Con carácter general, resulta imprescindible señalar que cualquier decisión sobre las competencias municipales no puede sustentarse sobre el criterio de la ‘vinculación positiva’, es decir, que un ayuntamiento solo tiene competencia normativa cuando la misma ha sido atribuida por una norma legal, en un determinado ámbito material de la actuación administrativa. Tal es su vinculación al principio de legalidad. Sin que pueda dictar, por tanto, una ordenanza en ese ámbito sectorial sin dicha habilitación previa. Ahora bien, la jurisprudencia más reciente de esta sala se ha inclinado por el criterio de la ‘vinculación negativa’, en virtud del cual la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, se dicta la ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación.

Este cambio o evolución jurisprudencial encuentra su justificación en las exigencias derivadas de la aplicación de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, ratificada por instrumento de 20 de enero de 1988, que reconoce no solo la autonomía local (artículo 3.1), sino también el principio de subsidiariedad (artículo 4.2), en virtud del cual las ‘entidades locales tienen, dentro el ámbito de la ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad‘.

[…]

venimos declarando, en SSTS de 11 de febrero de 2013 (recurso de casación n° 4490/2007), 8 de marzo de 2013 (recurso de casación n° 5778/2005), 2 de abril de 2013 (recurso de casación n° 97/2006) y 30 de abril de 2013 (recurso de casación n° 3027/2006), que ‘viene declarando repetidamente (sentencias de 21 de mayo de 1997, 30 de enero de 2008 y 7 de octubre de 2009, entre otras) que de los artículos 25 a 28 LRBRL, interpretados de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante instrumento de 20 de enero de 1988 resulta una atribución genérica de potestades a los ayuntamientos para intervenir en todo el conjunto de materias relacionadas en el artículo 25.2 de aquella disposición y que representan el contenido competencial en que se hace reconocible el principio de autonomía municipal garantizado en los artículo 137 y 140 de la Constitución”.

Delimitación preliminar

Es la propia ordenanza la que califica expresamente de tasa las cuantías abonadas por los usuarios por la utilización de frontones, piscinas e instalaciones polideportivas municipales, sin que el Ayuntamiento recurrente ni el contribuyente -aquí recurrido- introduzcan otra perspectiva distinta sobre la naturaleza de dichas percepciones.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2020, ECLI:ES:TS:2020:1839 se señaló que los precios abonados a los usuarios en las piscinas y casas de baño de Madrid podrían responder a la naturaleza de precio público si el citado servicio se presta directamente por el propio Ayuntamiento o a un precio privado para el caso de que el servicio se gestione de forma indirecta a través de una concesión.

Bajo esta óptica, a tenor del principio de libertad tarifaria, el planteamiento del recurso -y, eventualmente, su solución- podrían haber sido diferentes

Establecimiento de la bonificación a través de una ordenanza

La sentencia recurrida, haciendo referencia a la sentencia del Tribunal Supremo 1727/2019, de 13 de diciembre, ECLI: ES:TS:2019:3912, rechaza la vulneración del principio de reserva de ley en relación a la bonificación establecida.

La cuestión nuclear a determinar es si la regulación -a través de la ordenanza- de un beneficio fiscal subordinado al empadronamiento, observa o no las exigencias del principio de reserva de ley

El establecimiento de bonificaciones o reducciones -en general, beneficios fiscales- por vía de reglamento ya lo ha tratado en otras ocasiones el Tribunal Supremo.

1.- Con relación a las reducciones en las cuotas de IBI, en la sentencia de 19 de mayo de 2014, ECLI:ES:TS:2014:1979, decía «partiendo del respeto a la autonomía local y a la posibilidad legal de que los Ayuntamientos apliquen en las Ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respeto a las previsiones legales del TRLHL y de la Ley General Tributaria (arts. 9.1 y 12.2 TRLRHL), debiendo fijar las cuotas del IBI conforme a lo dispuesto legalmente (art. 15.2 TRLHL), lo que nos lleva a sentar que las reducciones que se realicen en las cuotas impositivas deberán regirse por las determinaciones legales (art. 71 TRLHL)».

2.- Respecto del recargo del transporte en el Área Metropolitana de Barcelona, en la sentencia de 10 de marzo de 2022, ECLI:ES:TS:2022:990, se rechazó la posibilidad de que pueda delimitarse mediante una disposición administrativa de carácter general, siquiera transitoriamente, el ámbito de aplicación territorial del recargo sobre el IBI, excluyendo su exacción en una serie de municipios en los que no se presta el servicio de transporte público colectivo de superficie de forma análoga o asimilable a como se presta en el resto de los municipios.

Se puso de relieve la operatividad de los principios de reserva de ley, generalidad e igualdad.

3.- En las sentencias de 16 de junio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:2737, de 19 de junio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:2744, y de 20 de junio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:274, se ha rechazado que pueda establecer, mediante la ordenanza fiscal reguladora del recargo sobre el IBI, una exención en dicho recargo para determinados sujetos pasivos que se encuentren sujetos y no exentos en el IBI.

Por lo tanto, en este punto, concluye el Tribunal Supremo que tiene que existir una previsión normativa de rango legal, por lo que las ordenanzas fiscales no pueden fijar, establecer y, a la postre, regular, la aplicación de un beneficio fiscal -como el que el Ayuntamiento de Bergara conforma sobre el criterio del empadronamiento- en la medida que no esté previsto en una disposición legal.

El efecto de la bonificación en el principio de igualdad

La sala de instancia aprecia la infracción del principio de igualdad contenido en el artículo 14 de la Constitución española y en el artículo 150.1 RSCL, manteniendo la aplicación de la misma tarifa a todos los usuarios del servicio público.

El significado del principio de igualdad, claramente delimitado por la doctrina constitucional, comporta:

«primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable

[…]

Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que «para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, y dejando en definitiva al Legislador con carácter general la apreciación de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente» ( SSTC de 3 de agosto de 1983, ECLI:ES:TC:1983:75, y de 21 de noviembre de 1994, ECLI:ES:TC:1994:308).

Desde la perspectiva tributaria no cabe admitir como premisa, que una persona empadronada pueda ser tratada de forma distinta a una persona que no lo está

Las sentencias del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1998, ECLI: ES:TS:1998:4784 y 15 de julio de 2002, ECLI:ES:TS:2002:5293, en las que se enjuiciaron sendas ordenanzas reguladoras del aparcamiento («ORA»), se admitió el criterio de residencia, que exige normalmente el empadronamiento, para establecer diferenciaciones sustanciales en las tasas, con el argumento de que el residente, con domicilio en la zona ORA, merece la consideración de usuario especial y como tal puede convertirse en una circunstancia o elemento de diferenciación jurídicamente atendible, sin que ello suponga necesariamente una vulneración del principio de igualdad.

Sin embargo, la consideración lógica y funcional que unas ordenanzas reguladoras del aparcamiento presentan con el criterio del empadronamiento, no se encuentra presente en este caso en el que, entendemos, no cabe otorgar relevancia jurídica a dicha circunstancia como elemento distintivo.

A diferencia de las sentencias relativas a la ORA, en la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2006, rec. 3526/2001, ECLI:ES:TS:2006:5352, se señalaba que no resultaba posible la diferencia tarifaria entre empadronados y no empadronados en un supuesto de suministro de agua y no cabe deducir que su argumentación se limite exclusivamente al ámbito de los servicios públicos obligatorios, toda vez que la propia ratio decidendi de la sentencia reconoce la quiebra del principio de igualdad de los usuarios sin establecer distinción alguna.

En cualquier caso, el establecimiento de tasas, diferenciadas en consideración al criterio del empadronamiento, supondría la introducción de beneficio fiscal -no contemplado por el legislador- que comprometería los principios de igualdad y de generalidad del sistema tributario ( artículo 31.1 CE)

A mayor abundamiento, teniendo en consideración la necesidad de que la tasa respete el principio de equivalencia con relación al coste del servicio, una bonificación basada en el mero criterio -externo a la valoración cuantitativa- consistente en el empadronamiento en el municipio, también podría erosionar dicha regla estructural de la equivalencia.

El artículo 149 del RSCL admite distinciones en el régimen tarifario: «la cuantía de las tarifas de los servicios públicos de competencia municipal o provincial podrá ser igual, superior o inferior al coste del servicio, según aconsejaren las circunstancias sociales y económicas relevantes en orden a su prestación».

Señala el Tribunal Supremo que nadie ha justificado que, entre las circunstancias sociales y económicas, se encuentre el empadronamiento y, fundamentalmente, que el precepto se refiere a tarifas no propiamente a tasas.

La perspectiva de análisis hubiera sido diferente, desde la óptica de un precio público, pues el legislador -artículo 44 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales- reconoce la posibilidad de establecerlos por un importe menor al coste real de la actividad sobre la base de determinadas razones (sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen).

Y CONCLUYE el Tribunal Supremo:

«no cabe advertir que el empadronamiento se erija en un criterio razonable y objetivo a los efectos de justificar la diferencia entre los usuarios de las instalaciones polideportivas, piscinas y frontones municipales a la hora de abonar la tasa correspondiente«.

Consideraciones finales

En la entrada, que enlazo a continuación, analizaba la diferente naturaleza jurídica de las contraprestaciones que pagan los ciudadanos: tasas, precios públicos, prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario y precios privados.

Tasas, precios públicos, precios privados y prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario

La naturaleza jurídica de las prestaciones a cobrar a los ciudadanos por la prestación de servicios o realización de actividades será la siguiente:

  • Tasa: si la prestación del servicio es coactivo (no es de solicitud o recepción voluntaria) o no se presta o realiza por el sector privado y lo presta de forma directa la Administración.
  • Prestación Patrimonial de Carácter Público No tributario: si la prestación del servicio es coactivo (no es de solicitud o recepción voluntaria) o no se presta o realiza por el sector privado y se presta mediante gestión indirecta o de forma directa mediante personificación privada.
  • Precio Público: si la prestación del servicio no es coactivo (es de solicitud o recepción voluntaria) y se presta o realiza también por el sector privado, y lo presta de forma directa la Administración.
  • Precio Privado: si la prestación del servicio no es coactivo (es de solicitud o recepción voluntaria) y se presta o realiza también por el sector privado, y se presta mediante gestión indirecta o de forma directa mediante personificación privada.

En el caso analizado por el Tribunal Supremo se censura la vulneración del principio de igualdad, desde el punto de vista tributario, por no existir una justificación objetiva y razonable de un tratamiento tributario distinto según el usuario esté o no empadronado en el municipio.

También se censura el establecimiento de bonificaciones fiscales no previstas por una disposición legal.

En este sentido el artículo 9.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004 señala:

«No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales».

Compartiendo lo señalado por el Tribunal Supremo, considero que debe destacarse la errónea configuración jurídica de la contraprestación que tienen que abonar los usuarios por el uso de una instalación deportiva o piscina, pues para tener la configuración de tasa deben darse cualquiera de las siguientes circunstancias:

  • Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados (impuesta por disposiciones legales o reglamentarias o imprescindibles para la vida privada o social).
  • Que no se presten o realicen por el sector privado.

En el presente caso, está claro que nos encontramos ante la prestación de un servicio de solicitud o recepción voluntaria y, además, ante un servicio que se presta o realiza por el sector privado.

La consideración de si un servicio o actividad se presta por el sector privado no ha de limitarse al concreto término municipal ni si en este momento se está o no prestando por el sector privado en el término municipal

De lo contrario, la naturaleza jurídica de la contraprestación estaría a merced de la iniciativa privada. La prestación de una determinada actividad privada o su posterior cese, dentro del correspondiente término municipal, modificarían la naturaleza jurídica de la contraprestación a pagar.

En el caso analizado por el Tribunal Supremo considero que nos encontramos ante un Precio Público o un Precio Privado según lo preste de forma directa la Administración o se preste mediante gestión indirecta o de forma directa mediante personificación privada, respectivamente. En este último caso, debe tenerse en cuenta que la empresa intermedia no sea meramente instrumental, sin que gestione de forma completa el servicio.

Como reconoce el Tribunal Supremo, el análisis hubiera sido diferente si lo que se analizara no fuera el establecimiento de tasas

Pues bien, considero que si la contraprestación hubiera estado bien definida en origen, Precio Público o Precio Privado, se hubiera validado el establecimiento de unos importes diferentes en un 30 % según las personas se encuentren o no empadronadas en el municipio, pues no existe una reserva legal para el establecimiento de bonificaciones, nos encontramos ante un servicio de recepción voluntaria y que también se presta por el sector privado y la existe una diferente condición que, respecto del municipio titular del servicio, tienen los vecinos empadronados respecto de los que no lo están.