Centros especiales de empleo. Normativa estatal como garantía de la igualdad
El Tribunal Supremo en la sentencia de 1 de junio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:2758, analiza la importancia del título competencial estatal señalado en el artículo 149.1.1ª, en relación a la competencia exclusiva estatal sobre:
«La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales»
La cuestión sobre la que existe interés casacional objetivo es la siguiente:
«determinar si la regulación autonómica establecida respecto de los centros especiales de empleo sin ánimo de lucro ha sido desplazada por la normativa estatal que regula los centros especiales de empleo de iniciativa social, que, a su vez, trae causa de la Directiva Comunitaria 2014/24/UE; y en el caso de que así se aprecie, cuáles son los efectos que ello conlleva».
Hechos
Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 29 de enero de 2021, en el recurso nº 7089/2019.
La sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Secretario Xeral de la Consellería de Economía, Emprego e Industria de fecha 13 de diciembre de 2019 que confirma la denegación de solicitud de modificación de centros Especiales de Empleo de Galicia, para que figurara como centro especial sin ánimo de lucro.
La controversia se ciñe a determinar si el artículo 43 del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, incide o desplaza al Decreto 200/2005 de Galicia
Según el Texto Refundido la entidad recurrente puede considerarse como una entidad sin ánimo de lucro y declarada como centro especial de empleo de iniciativa social y, sin embargo, se le excluye a nivel gallego con arreglo al artículo 10 del Decreto 200/2005 por el que se regula la autorización administrativa y la inscripción en el Registro administrativo de Centros Especiales de Empleo de Galicia, su organización y funcionamiento.
Razonamiento del recurrente
El recurrente alega la infracción del artículo 43.3 del Real Decreto Ley 1/2013 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, así como la infracción del artículo 9.3 de la Constitución española referente a los principios de jerarquía normativa y seguridad jurídica y artículos 1.2 y 2.2 del Código Civil y la jurisprudencia sobre derogación tácita de normas.
Argumenta que se había producido la derogación tácita del artículo 10 del Decreto 200/2005 de Galicia, en aplicación del artículo 1.2 y 2.2 del Código Civil, al ser incompatible con lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 43 del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.
Que se había producido una vulneración del principio de jerarquía normativa consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española.
Razonamientos de la recurrida
La Xunta señala que las dos regulaciones -estatal y autonómica- son perfectamente compatibles, de forma que la modificación denegada es conforme a lo dispuesto en el artículo 10 del dictado Decreto 200/2005 de Galicia.
No concurren las identidades requeridas para que opere la derogación tácita de normas, pues no hay identidad en la materia ni en los destinatarios.
La normativa más restrictiva, que se encuentra en el decreto gallego, no vulneraría en modo alguno lo previsto a nivel estatal. Ambas regulaciones y normativas están vigentes y despliegan plenos efectos jurídicos en sus respectivos ámbitos, no concurriendo, por tanto, las vulneraciones de los principios de jerarquía normativa y seguridad jurídica.
Razonamientos del Tribunal Supremo
El artículo 43.1 del Texto Refundido de la Ley General de personas con discapacidad y su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Ley 1/2013, reconoce como Centros Especiales no sólo a entidades de carácter público, sino también a aquellas que revisten la forma de sociedades mercantiles cuando su capital social cumpla las condiciones previstas.
La Xunta de Galicia sostiene que una sociedad anónima no puede ser considerada centro especial de empleo sin ánimo de lucro, al no permitirlo el artículo 10 del Decreto 200/2005 de Galicia.
La disparidad reside en la diferente regulación autonómica y estatal en lo relativo a los requisitos de acceso al registro de Centros Especiales de Empleo, pues en función de la naturaleza jurídico-formal de la entidad solicitante, se veda en el ámbito autonómico el acceso al registro de estos centros, mientras que a nivel estatal, sí es viable el registro de las entidades que revisten forma de sociedad mercantil
Dice el Tribunal Supremo que el Decreto 200/2005 de Galicia que regula el registro de Centros Especiales de Empleo se dicta en desarrollo de la competencia exclusiva en materia de asistencia social, (artículo 27 del Estatuto de Autonomía), pero dicha regulación no puede desconocer las condiciones básicas dictadas por el Estado en el ejercicio de la competencia reconocida en el artículo 149.1.1 CE para «garantizar la igualdad de los españoles«.
Así, la Disposición Final 1ª del Texto Refundido de la Ley General de los derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, establece:
«1. Esta ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, conforme al artículo 149.1.1.ª de la Constitución».
El Tribunal Constitucional ha venido declarando que «bases» y «condiciones básicas» no son categorías equivalentes o intercambiables. No cabe equiparar automáticamente el concepto y categoría de «base estatal» con «las condiciones básicas que garanticen la igualdad» del título competencial del artículo 149.1.1 CE, por ser cualitativamente diferentes.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional que se desprende de las Sentencias 37/1981, 37/1987, 48/1988, 75/1990 y 86/1990, 102/1995, de 26 de junio, 156/1995 de 26 de octubre, han venido a precisar el alcance de la competencia que el artículo 149.1.1 CE establece en favor del Estado con carácter exclusivo. Así ha venido declarando que el artículo 149.1.1 CE es un título autónomo y positivo que permite al Estado dictar normas sobre determinados elementos de derecho o deberes constitucionales. Las condiciones básicas que tienen por objeto garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales mediante una concepción común, que no equivale a legislación básica, en el sentido de que no suponen una competencia básica de igualación o una competencia sobre una legislación básica en materia de derechos y deberes.
El alcance y contenido de la competencia reconocida en el artículo 149.1.1 CE comprende la habilitación al Estado para condicionar el ejercicio de competencias autonómicas con el objetivo de garantizar la igualdad, tal y como dispone el tenor literal del precepto «de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales», y admite la disparidad de la legislación autonómica ( SSTC 27/2017 FJ 5; 65/2020, FJ 7, y 112/2021, FJ 3).
El artículo 149.1.1 CE no es un ámbito de exclusión de la competencia autonómica, pero implica una habilitación para que el Estado condicione dicha legislación autonómica.
El Tribunal Constitucional, SSTC 173 /1998 de 23 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero, ha preciado que más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas «condiciones básicas» uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales.
Concluye el TC «si el Estado considerara necesario establecer en el futuro esas condiciones básicas y al dictarlas éstas entraran en contradicción con preceptos de leyes autonómicas en vigor, éstos últimos quedarían automáticamente desplazados por aquéllas. No es excluyente del ejercicio de competencias autonómicas, pero puede incidir en su eficacia» ( STC 173/1998, FJ 9).
La lectura del artículo 10 del Decreto de Galicia permite concluir que su contenido no es acorde con las previsiones del artículo 43.4º del Texto Refundido de la Ley general de derechos de personas con discapacidad.
Y CONCLUYE el Tribunal Supremo:
«dado que el Estado ha establecido las condiciones básicas en lo relativo a la configuración de los Centros Especiales de Empleo, ex artículo 149.1.1 CE, el Decreto Autonómico de Galicia en cuanto contradice la legislación estatal pierde su eficacia y resulta desplazado por la legislación estatal».
Añado, como consideración final, que nos encontramos ante una normativa autonómica de carácter reglamentario. Si estuviéramos en presencia de una normativa de rango legal el Tribunal se vería en la obligación de plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
A ello me refiero en la siguiente entrada:
