Quiero comentar una sentencia del Tribunal Supremo en relación a la forma de impugnación de los llamados actos administrativos separables, actos que formalmente se someten al derecho administrativo pero que su contenido material o sustantivo se somete al derecho civil o laboral.

Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2024

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 30 de enero de 2024, ECLI:ES:TS:2024:416, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

“1º Si con base en una Sentencia firme de la Jurisdicción Social por despido improcedente, que determina la existencia de relación laboral y el salario que debería haber cobrado el trabajador a efectos de fijar el importe de la indemnización, puede la Administración declarar lesivos para el interés público los pagos efectuados por los servicios prestados bajo la relación jurídica anulada y que excedan de ese salario y, posteriormente, acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para obtener la nulidad o si, por el contrario, está obligada la Administración a plantear cualquier cuestión relativa a aquel salario ante la Jurisdicción Social, incluso la declaración de lesividad, debiendo someterse a los plazos de prescripción de las acciones previstos en la normativa laboral.

2º Si en caso de considerarse viable la declaración de lesividad, la revisión jurisdiccional de la misma es competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa o de la Jurisdicción Social (ex Artículo 151.10 de la Ley 36/2011 Reguladora de la Jurisdicción Social).

3º Si, en caso de considerarse viable la declaración de lesividad y competente la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo lesivo y que, por tanto, podría ser objeto de dicha declaración de lesividad y estaría sometido al plazo de prescripción de 4 años (ex artículo 107.2 de la Ley 39/2015) es el contrato celebrado en fraude de ley, y que finalmente se considera laboral, o lo son los pagos derivados del mismo”.

La recurrente prestó servicios de letrado del 11 de enero de 1989 hasta su cese -despido- el 1 de septiembre de 2014, en virtud de un contrato de naturaleza administrativa.

Doña Enriqueta presentó demanda en la jurisdicción social para que, declarando que su relación de servicios era de carácter laboral, se acordase que su cese fue nulo, con obligación de readmisión y abono de las retribuciones correspondientes dejadas de percibir, o, subsidiariamente, improcedente con la opción de la readmisión o la indemnización correspondiente.

El Juzgado de lo Social desestimó la demanda por apreciar falta de jurisdicción al considerar competente a la contencioso-administrativa.

La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia rechazó ese defecto de jurisdicción y dictó sentencia de fondo declarando el carácter laboral de la relación de servicios que unió a doña Enriqueta con la Administración autonómica, declarando el despido como improcedente y condenando a la Administración a que, a su opción, readmitiese a doña Enriqueta en su puesto de trabajo o le abonara una indemnización de 130.343,77 euros.

Sentencia recurrida en casación

El procedimiento administrativo de lesividad fue iniciado por considerar que, una vez declarado el carácter laboral del vínculo existente entre la Administración y doña Enriqueta, no era posible la percepción de unas retribuciones superiores al salario fijado para dicha relación.

La lesividad se dirigió contra las cuantías abonadas a doña Enriqueta en los cuatro años anteriores al inicio del expediente de tiempo que va desde el 4 de agosto de 2013 al 1 de agosto de 2017 y que ascendía a 202.187,48 €, reclamándole la devolución por la percepción indebida de 152.747,35 €

La Administración consideró que los pagos efectuados, por el sistema pactado y en virtud de una contratación administrativa finalmente declarada de carácter laboral por la jurisdicción social, eran superiores a los que se debieron abonar en función de las propias determinaciones salariales mensuales consideradas por la sentencia de la jurisdicción social, y resolvió:

«Declarar la lesividad de los pagos tramitados a favor de doña la interesada (transferencias realizadas por la Tesorería de la Generalitat o justificaciones de Caja Fija) para el período comprendido entre el 4 de agosto de 2013 y el 1 de agosto de 2017, cuyo importe bruto asciende a 202.187,78 €. Según el importe mensual reconocido en sentencia (3.803,11 €) las cantidades a percibir por la actora en el periodo comprendido entre el 4 de agosto de 2013 y el 1 de septiembre de 2014 (13 meses) ascenderían a la cifra de 49.440,43 €, por lo que procede declarar lesivos para el interés público los pagos efectuados en cuanto al exceso, por importe de 152.747,35 €».

El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana rechaza la tesis de doña Enriqueta sobre el carácter legítimo de los pagos recibidos al no haber sido anulados los contratos administrativos afirmando:

«la Administración no puede anular los contratos porque ya lo ha hecho la Sala de lo Social que reconocer que fueron fraudulentos y escondían una relación laboral, por eso fija como periodo de retroacción 1989. En cuanto a la liquidación, efectivamente, la Sala de lo Social lo hace con la finalidad formalizar la cuantificación del despido, nos obstante, el despido tiene como base el salario que percibía o debería haber percibido la parte demandante, baste la lectura del fundamento de derecho cuarto de la sentencia de la Sala de lo Social. Lo que no es posible es impugnar por fraudulentos los contratos administrativos ante la jurisdicción social, que nos den la razón y venir a la jurisdicción contencioso administrativa y afirmar que los cobros son legales y legítimos porque se hicieron en base a unos contratos que no han sido anulados«.

Se impugna la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que estima la demanda de lesividad presentada por la Administración de la Comunidad Valenciana contra la resolución de 12 de enero de 2018 de la Consejería de Sanidad y Salud Pública que, tras el oportuno procedimiento administrativo de lesividad, declarando lesivos para el interés público los pagos tramitados a favor de doña Enriqueta (transferencias realizadas por la Tesorería de la Generalidad Valenciana o justificaciones de caja fija) para el período comprendido entre el 4 de agosto de 2013 y el 1 de agosto de 2017, y por importe de 202.187,78 euros, que era superior al salario que le correspondía por los servicios jurídicos que en su condición de Abogada prestó efectivamente.

Objeto del recurso de casación

La recurrente considera que, tras ser declarada por sentencia firme de la jurisdicción social que su relación de servicios era de carácter laboral, declarando también su despido improcedente, cualquier reclamación que realice la Administración-empresaria debe efectuarse ante esa misma jurisdicción social y no ante la contencioso-administrativa. De este modo sostiene que los pagos que como empresaria realizó la Administración lo fueron en concepto de salario y que la valoración judicial de si fueron excesivos o no corresponde a la jurisdicción social.

La Administración considera que los pagos que reclama fueron la contraprestación pactada en la relación de Derecho administrativo que les unían, siendo prueba de ello que doña Enriqueta los facturó como tales incluso después de ser declarada la naturaleza laboral de la relación de servicios, y que, como consecuencia de tal declaración, las remuneraciones que hubo de satisfacer fueron otras diferentes y de menor cuantía que la satisfecha.

Razonamiento del Tribunal Supremo

Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 2009

Dice el Tribunal Supremo que no resulta aplicable la doctrina fijada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en la sentencia de 8 de octubre de 2009 (recurso de casación para unificación de doctrina n.º 3604/2008).

Esa sentencia, también relevante, analizaba la situación de un trabajador que había prestado servicios en la Cámara de la Propiedad hasta su extinción y que, por previsión legal, se incorporó al Ministerio de Obras Públicas y Medio Ambiente como personal laboral fijo, reconociéndosele exclusivamente la antigüedad devengada a partir de esa fecha.

A su instancia, se dictó resolución administrativa reconociéndole a efectos de antigüedad todo el tiempo trabajado en la Cámara. Posteriormente, el Ministerio dictó nueva resolución dejando sin efecto la anterior, por entender que no procedía dicho reconocimiento de acuerdo con el Convenio Colectivo aplicable. Por tanto, se estaba en un supuesto donde la Administración, actuando como empresaria y estando vigente y efectiva la relación laboral de servicios, dictó dos resoluciones contradictorias o diferentes sobre la misma cuestión llegando a reconocer una antigüedad y luego dejándola sin efecto.

Se cuestionaba era si para ello -para dejar sin efecto la primera decisión sobre la antigüedad- necesitaba acudir al procedimiento de lesividad del entonces vigente artículo 103 de la Ley procedimental 30/1992 (hoy Ley 39/2015).

La respuesta fue que no era necesario porque, los actos de la Administración cuando actúa como empresario no están sujetos al Derecho administrativo, sino al Derecho laboral, como los de cualquier otro empresario. Y al no estar sujetos al Derecho administrativo, es claro que no le son de aplicación las previsiones que para la revisión de los actos administrativos en sentido estricto establece el Título VII de la Ley 30/1992 (LRJPAC), y más concretamente, su art. 103 sobre declaración de lesividad de los actos anulables.

La Administración, cuando actúa como empresario laboral puede, como cualquier otro, modificar sus decisiones por sí mismo, sin perjuicio de su posterior control judicial

Dice el Tribual Supremo que el caso analizado es distinto porque los pagos realizados lo fueron en el ámbito de un contrato administrativo de servicios, relación que posteriormente fue considerada como laboral.

Orden jurisdiccional competente

La determinación de cuál deba de ser el orden jurisdiccional competente para conocer y resolver una demanda presentada para obtener la anulación de las actuaciones declarativas de derechos que han sido consideradas y declaradas lesivas para el interés público ha de partir, necesariamente, de determinar si esa actuación está sujeta a Derecho administrativo o laboral, es decir, si viene referida a aspectos/derechos cuyo conocimiento corresponda a este orden jurisdiccional contencioso administrativo o al laboral.

Será esencial atender al contenido de los artículos 2 y 3 de la Ley jurisdiccional contencioso administrativa 29/1998, de 13 de julio (LJCA), y de los artículos 2 y 3 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (LRJS), ello en relación con el artículo 9.4 y 5 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

La decisión administrativa que declara la lesividad y acuerda la devolución de parte de lo percibido tiene por objeto o afecta a uno de los aspectos más característicos de toda relación de servicios, ya sea administrativa o laboral, cual es la retribución (precio o salario) que ha de percibir quien los presta.

Pues bien, pese a la tesis defendida por la parte recurrida (la Administración valenciana) es del todo evidente que la decisión afecta de lleno a uno de los derechos o aspectos que integran el ámbito de la jurisdicción laboral pues el artículo 2.a) de la LRJR dispone que los órganos jurisdiccionales del orden social, conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan: «Entre empresarios y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo».

La Administración actúa en el ámbito de una relación de servicios de carácter laboral, así declarada por sentencia firme.

Es indudable que la decisión administrativa -la declaración de lesividad- conlleva claramente una afectación directa a la relación laboral declarada pues pretende la revisión del salario de más, en la tesis de la Administración, percibido por la trabajadora durante la vigencia de la relación de servicios.

No puede pretenderse que una relación de servicios de carácter laboral produzca unos efectos sustantivos de naturaleza administrativa.

Dice el Tribunal Supremo que no cuestiona la declaración de lesividad, que tampoco cuestiona la recurrente, sino que pone de manifiesto que  esa declaración de lesividad integra una actuación administrativa que no nace de una potestad administrativa «general» sino del ejercicio de potestades y funciones en materia laboral

Declaración de lesividad y posterior impugnación ante el orden jurisdiccional social

El artículo 151.10 de la Ley 36/2011 reguladora de la jurisdicción social. es claro cuando dispone que:

«La Administración autora de un acto administrativo declarativo de derechos cuyo conocimiento corresponda a este orden jurisdiccional, está legitimada para impugnarlo ante este mismo orden, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos legalmente establecidos y en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de declaración de lesividad».

La declaración de lesividad tuvo por objeto actos declarativos de derechos derivados de normas de Derecho laboral: el contrato de trabajo y, en concreto, el salario percibido por la trabajadora.

La Sala Cuarta del Tribunal Supremo en la sentencia de 26 de octubre de 2015 (FJ3), dictada en el recurso de unificación de doctrina n.º 276/2014, señala:

«impugnación de actos de Administraciones Públicas, sujetos a derecho administrativo que pongan fin a la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social, distintas de las prestaciones, se refiere a actos sujetos al derecho administrativo dictados por la autoridad administrativa en calidad de tal, esto es, en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral, y que por ello ponen fin a la vía administrativa, sin perjuicio de que después la ley atribuya su conocimiento jurisdiccional, al orden social y no al contencioso-administrativo, siendo estos los supuestos para los que se establece la modalidad procesal del art. 151 de la LRJS».

Respuesta a la cuestión de interés casacional planteada

Dice el Tribunal Supremo:

«la declaración de lesividad de actos declarativos de derecho que afecten a la cuantía del salario percibido durante una relación de servicios finalmente declarada laboral por la jurisdicción social debe ser impugnada ante la jurisdicción social, sin que proceda analizar el resto de las planteadas».

Consideraciones finales

En los actos administrativos separables, actos que formalmente se someten al derecho administrativo pero que su contenido material o sustantivo se somete al derecho civil o laboral, la controversia que pueda darse se someterá al orden jurisdiccional contencioso administrativo si hace referencia a cuestiones formales o de competencia y al orden jurisdiccional social (que es el caso aquí analizado, pero también podría ser al orden civil) si hace referencia a cuestiones sustantivas o materiales.

De esta forma ante un acto administrativo de contenido laboral:

  • si lo que se recurre es el procedimiento administrativo seguido, cuestiones formales, o la competencia del órgano que dicta el acto, se seguirá el régimen de recursos propio de derecho administrativo y, en su caso, deberá acudirse al orden jurisdiccional contencioso administrativo.

Si es la propia Administración la que decide revisar de oficio el acto administrativo, por nulidad o anulabilidad, se seguirá el título V de Ley 39/2015.

  • si lo que se recurre es el contenido material o sustantivo, en el que resulta de aplicación plena la legislación laboral, se seguirá el régimen de recursos propio de derecho administrativo, pues la Ley 36/2011 reguladora de la jurisdicción social exige el agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial social (artículo 69 y 151.2), y, en su caso, deberá acudirse al orden jurisdicción social.

Si es la propia Administración la que decide revisar de oficio el acto administrativo, por incurrir en alguna infracción de derecho laboral, debe la Administración proceder a declarar lesivo para el interés público el acto administrativo e impugnarlo ante el orden jurisdiccional social (artículo 151.10 de la Ley 36/2011).

Por último, señalar que la sentencia del Tribunal Supremo del 8 de octubre de 2009, que menciona el propio el Tribunal, se dicta estando en vigor la Real Decreto Legislativo 2/1995, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, que no contemplaba la necesidad de que la administración declarara lesivos sus propios actos antes de poder acudir a la jurisdicción social, como sí recoge ahora la Ley 36/2011.