INFORME DE SECRETARÍA MUNICIPAL A LOS EXPEDIENTES DE CONTRATO MENOR ¿OBLIGATORIO?
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña, informe 7/2019, y la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, informe 21/21, señalan el carácter preceptivo del informe del secretario municipal en los expedientes de contrato menor.
En el caso de los municipios de gran población le correspondería al titular de la asesoría jurídica -párrafo segundo del apartado 8 de la disposición adicional tercera de la Ley 9/2917 de Contratos del Sector Público (LCSP)-.
Estos pronunciamientos han dado lugar a un cierto revuelo por la transcendencia práctica que tiene su aplicación, añadiendo un trámite que hasta ese momento no se tenía en consideración en las Entidades Locales, al menos en su gran mayoría
Voy a analizar los razonamientos seguidos por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña y por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, para posteriormente hacer una análisis crítico de los mismos.
Informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña
En el informe 7/2019 la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña concluye lo siguiente:
“El informe jurídico preceptivo de la Secretaría en la aprobación de expedientes de contratación de las Entidades Locales se prevé en la disposición adicional tercera de la LCSP para todos los expedientes de contratación, sin exceptuar los expedientes de los contratos menores, y con independencia del número de habitantes del municipio, si bien en los de gran población lo tiene que emitir la persona titular de la asesoría jurídica”
Los RAZONAMIENTOS SEGUIDOS, a modo de síntesis, son los siguientes:
Disposiciones adicionales segunda y tercera de la LCSP
Las disposiciones adicionales segunda y tercera de la LCSP incorporan una serie de novedades en la regulación de la contratación pública local.
Así, el informe jurídico a que se refiere el apartado 8 de la disposición adicional tercera de la LCSP “en la aprobación de expedientes de contratación, modificación de contratos, revisión de precios, prórrogas, mantenimiento del equilibrio económico, interpretación y resolución de los contratos” es una obligación exclusiva del ámbito local.
La LCSP ha introducido la exigencia de emisión de un informe para los contratos suscritos por las Entidades Locales que no se prevé con carácter preceptivo para los contratos del resto de administraciones
Un informe jurídico sobre el expediente en su totalidad, adicional al que se debe emitir a los pliegos de conformidad con el artículo 122 de la LCSP (como así se refleja por la JCCPE en el expediente 64/2018, de 10 de octubre de 2018).
Apartado 8 de la disposición adicional tercera de la LCSP no exceptúa a los contratos menores
Con la LCSP toma más importancia el control de legalidad de la contratación menor y la obligación del apartado 8 de la disposición adicional tercera de la LCSP no se puede considerar exceptuada para los contratos menores “principalmente por el tenor literal de la disposición, que no da lugar a interpretaciones en pro de su utilización correcta, de la seguridad jurídica y de la garantía de la integridad”.
Informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado
En el informe 21/21 la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado concluye lo siguiente:
“La Disposición adicional tercera. 8 de la LCSP exige el informe jurídico del Secretario de la entidad local antes de la aprobación de los expedientes de contratación también en el caso de los contratos menores”
Los RAZONAMIENTOS SEGUIDOS, a modo de síntesis, son los siguientes:
Apartado 8 de la disposición adicional tercera de la LCSP exige un informe específico con la aprobación del expediente de contratación
El apartado 8 de la disposición adicional tercera de la LCSP fue interpretado en el informe 64/18, de 10 de octubre, señalando que en el caso de la contratación de las Corporaciones Locales se precisa de un informe jurídico específico en la aprobación del expediente de contratación. Es un informe que alcanza al expediente de contratación en su conjunto, frente al informe relativo a la mera aprobación de los pliegos recogido en el artículo 122.7 de la LCSP.
El secretario debe informar los pliegos, tal como exige la Ley respecto de todas las Administraciones Públicas, y también la aprobación del expediente
Informe 64/18 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado
En el informe 64/18, de 10 de octubre, se reconoció la aplicación del apartado 4 de la disposición adicional tercera a los contratos menores y no existe motivo alguno para llegar a una conclusión diferente respecto del apartado 8.
Informe necesario al contrato menor para el caso de las Entidades Locales
El informe es considerado necesario en el caso de las Entidades Locales por “la especial configuración y características de su contratación, tanto desde el punto de vista organizativo como en otros aspectos. Es claro que el legislador quiso que en los expedientes de contratación de las entidades locales existiese un informe del Secretario que explicase jurídicamente la corrección del expediente”.
La cautela que la norma establece para garantizar la presencia de un informe jurídico previo a la aprobación del expediente “no puede orillarse en el caso de los contratos menores de modo que, aunque el artículo 118 de la LCSP no mencione expresamente este informe, no cabe duda de que la voluntad de la ley es que cuando contrate una entidad local el Secretario se pronuncie también sobre la corrección del expediente”.
La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado sigue la estela abierta por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña
Fundamentalmente mantienen que la legalidad de la contratación, unida a la particularidad que la propia Ley establece en la disposición adicional tercera para la contratación por las Entidades Locales, hace considerar que resulta exigible el informe jurídico del secretario sobre la totalidad del expediente del contrato menor.
Comentario crítico
No comparto los razonamientos e interpretación realizados por las Juntas Consultivas
El expediente de contrato menor no se somete a aprobación
El apartado 8 de la disposición adicional tercera de la LCSP dice:
“Será también preceptivo el informe jurídico del Secretario en la aprobación de expedientes de contratación, modificación de contratos, revisión de precios, prórrogas, mantenimiento del equilibrio económico, interpretación y resolución de los contratos”.
Obviando lo relativo al expediente de contratación que analizo a continuación, el informe jurídico preceptivo para el resto de supuestos contemplados en el apartado 8 de la disposición adicional tercera de la LCSP no se va a dar en el contrato menor por su propios caracteres y naturaleza (podría llegar a darse algún caso de forma excepcional).
En relación al expediente de contratación, el apartado 8 de la disposición adicional tercera de la LCSP contempla que el informe jurídico preceptivo se realice en la “aprobación” del expediente, y el expediente del contrato menor no se somete a aprobación (se aprueba el gasto, que no el expediente).
En aquellos expedientes que hayan de ser sometidos a aprobación (todos los que no son de contrato menor) debe constar preceptiva y previamente el informe jurídico, pero para el contrato menor, cuyo expediente no se somete a aprobación, el legislador no exige dicho informe jurídico
La propia Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Cataluña, en el señalado informe 7/2019, reconoce que el contrato menor no requiere de aprobación «al no requerirse para estos contratos una resolución motivada específica a estos efectos, a diferencia de lo que sucede para el resto de contratos no menores […] en los contratos menores la tramitación del expediente no requiere este acto administrativo expreso y específico”.
El Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la comunidad autónoma de Galicia, en la resolución núm. 133/2018 de 27 de diciembre de 2018, se refiere al contrato menor, regulado en la actual LCSP, señalando “Pero esa tramitación abreviada y lo reducido del expediente administrativo, referido al informe del órgano de contratación, a la aprobación del gasto y a la incorporación de la factura correspondiente”,
Por tanto, no existiendo o no requiriendo de aprobación el expediente de contrato menor, considero que el legislador no exige un informe jurídico del expediente pues está únicamente configurado “en la aprobación de expedientes de contratación”.
Entre la documentación que determina el legislador que comprende el expediente de contrato menor no se encuentra el informe jurídico al expediente
El artículo 118 de la LCSP, que señala los documentos e informes que han de integrar el expediente del contrato menor, no contempla dicho informe jurídico.
En este sentido, el artículo 153.2 dice “En el caso de los contratos menores definidos en el artículo 118 se acreditará su existencia con los documentos a los que se refiere dicho artículo”.
El apartado 4 y el apartado 8 de la disposición adicional tercera de la LCSP son supuestos distintos
Por último, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado señala que en el informe 64/18, de 10 de octubre, se reconoció la aplicación del apartado 4 de la disposición adicional tercera a los contratos menores y que “no existe motivo alguno que nos haga concluir de forma diferente respecto del 8º”.
Desde mi punto de vista es absolutamente distinta la redacción de uno y otro apartado, así como la interpretación que ha de realizarse.
El apartado 4 de la disposición adicional tercera está referida a “contratos celebrados” y a la “aprobación del gasto”, cuestiones que indiscutiblemente se dan en un contrato menor pues nos encontramos ante un contrato y ante la aprobación de un gasto.
Mientras que el apartado 8, como ya he señalado, se refiere a la existencia de un informe jurídico en la “aprobación del expediente”, aprobación que no requiere el contrato menor.
Conclusión
Como defiendo, considero que el legislador no contempla la obligatoriedad de la existencia de un informe jurídico de la secretaría municipal (titular de la asesoría jurídica en los municipios de gran población) en los expedientes de contrato menor.
Cuestión distinta, que además es lo que parece fundamentar los informes de las Juntas Consultivas, es que pueda considerarse oportuno, conveniente, adecuado…, por seguridad jurídica y en garantía de su legalidad, el incorporar un informe jurídico al expediente de contrato menor
Pero una cosa es eso, que pueda resultar oportuno o conveniente, y otra cosa distinta es que tenga que considerarse exigible en todos los expedientes de contrato menor.
En la siguiente entrada analizo el informe 3/2023 de la Xunta Consultiva de Contratación Administrativa de Galicia 3/2023 que concluye que no es obligatorio el informe de la secretaría municipal en el contrato menor.
Comparto el criterio de que la vigente LCSP no exige el informe jurídico en el contrato menor. La afirmación contraria no se desprende de la dicción del art. 118 y DA 3ª.
Valiente artículo, ir contracorriente no es fácil. Las directivas en las que se basa la Ley no dicen nada de contratos menores, la interpretación de la Junta retrasa y burocratiza excesivamente los expedientes y contradice alguna interpretación teleológica que hizo la Junta, en algún informe, del art. 118, pero no de la D.A. Tercera.