El Tribunal Supremo, en el auto de 10 de enero de 2022, ECLI:ES:TS:2022:19A, hace una importante apreciación en cuanto a los distintos efectos que una publicación defectuosa, en el marco de un procedimiento administrativo, tiene para los interesados de dicho procedimiento respecto de los legitimados para recurrirlo en vía contencioso administrativa.

¿Quién es interesado en un procedimiento administrativo?

Objeto del auto de 10 de enero de 2022 del Tribunal Supremo

Se analiza el recurso interpuesto contra el Real Decreto 392/2000, de 17 de marzo, publicado el 18 de marzo de 2000, por el que se modifican determinados términos de la concesión de la autopista León-Campomanes de la que es concesionaria «Autopista Concesionaria Astur Leonesa, Sociedad Anónima».

Como consideración previa, se parte de la naturaleza de acto administrativo, y no de disposición general, del Real Decreto 392/2000.

Se citan distintas sentencias del Tribunal Supremo en las que se define acto administrativo al Real Decreto por el que se regula una concesión de autopista (STS de 30 de abril de 2011 -recurso de casación 618/1998- y STS de 29 de abril de 2002 -recurso 609/199- por el Real Decreto 2346/1998 y STS de 16 de octubre de 2003 -recurso 4/1998- por el Real Decreto 1647/1997).

¿Cuál es la diferencia entre un reglamento y un acto administrativo?

El recurso contra el Real Decreto 392/2000, como acto administrativo, se interpone 21 años después de su publicación, publicación que fue realizada con omisión del pie de recursos

Apreciaciones realizadas por el Tribunal Supremo

Los legitimados en vía contenciosa no son necesariamente interesados en el procedimiento administrativo

Los recurrentes son particulares, usuarios de la autopista, y como usuarios están legitimados para interponer recurso contencioso administrativo sin llegar a tener la condición de interesados en el procedimiento administrativo.

Dice el Tribunal Supremo:

“los usuarios de la autovía pueden verse afectados por la prórroga la concesión al tener que pagar el peaje unos años más por lo que pueden ostentar un interés legítimo en impugnar dicha resolución pero ello no les confiere la condición de «interesados» en el procedimiento administrativo a los que la Administración debería haber llamado al procedimiento o a los que era necesario notificarles la resolución administrativa recaída, ni convierte esta resolución en un acto con una pluralidad de destinatarios, ya que el destinatario del acto es la empresa concesionaria pero no los usuarios”.

Son interesados en un procedimiento administrativo: quienes lo promuevan, como titulares de derechos o intereses legítimos, quienes tengan derechos que puedan resultar afectados, y quienes tengan intereses legítimos que puedan resultar afectados, siempre y cuando se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Dada la amplitud del concepto de interés legítimo es posible que existan titulares de los mismos que se desconozcan o sean de difícil identificación, por lo que sólo adquieren la condición de interesados del procedimiento administrativo con su personación.

Por el contrario, los legitimados para impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa son todos aquellos que ostenten un derecho o un interés legítimo, sin necesidad de haber tenido intervención ni tener la consideración de interesado en el procedimiento administrativo de origen

Las consecuencias de una notificación/publicación defectuosa no afectan a los que puedan resultar legitimados en vía contenciosa

Los efectos, o las consecuencias que se pueden dar, de una notificación o publicación defectuosa se producen exclusivamente en relación a los interesados en el procedimiento administrativo, que son los que han de recibir dicha notificación o publicación, pero no respecto de los legitimados para recurrir en vía contencioso administrativa.

Señala el Tribunal Supremo:

“no implica que, en aplicación de los artículos 60 y 58 apartados 2 y 3 de la Ley 30/1992, deba entenderse que la omisión del pie de recursos en dicha resolución implique para los usuarios de la autovía una notificación defectuosa que les permita interponer el recurso contencioso-administrativo en cualquier momento […] fijar el dies a quo para el computo del plazo de interposición del recurso, exige distinguir entre los interesados en el procedimiento a los que se les debe notificar la resolución y los legitimados para recurrir en sede contencioso-administrativa […] Por ello, tal y como se ha razonado, los usuarios podrán estar legitimados para impugnar la resolución administrativa publicada pero no pueden invocar los preceptos referidos a la notificación defectuosa para interponer un recurso contencioso-administrativo 21 años después de su publicación”.

Los que no son interesados en el procedimiento administrativo, no pueden “beneficiarse” de una notificación defectuosa, o de la ausencia de notificación, cuando no existía ninguna obligación de realizar esa notificación (así lo señala el Tribunal Supremo en su auto y se remite a las sentencias de 10 de marzo de 1999, de 27 de septiembre de 2006 -recurso 1943/2000- y de 20 de julio de 2009 -recurso 1078/2005-)

Dice el Tribunal Supremo:

“Quienes tuvieron derecho a conocerlas y fueron ilegalmente privados de él por la Administración pueden reaccionar frente a las correspondientes resoluciones. Para el resto de los eventuales interesados (esto es, respecto de aquellos a quienes no hubiera la obligación de notificar) no existe, sin embargo, un derecho ejercitable sine die para impugnarlas ante los tribunales, lo que pugnaría con las exigencias de seguridad jurídica inherentes al establecimiento de los plazos previstos en el artículo 46 de la Ley Jurisdiccional”.

Mantener indefinidamente la posibilidad de que los actos administrativos sean impugnados va contra el principio de seguridad jurídica

Concluye el Tribunal Supremo:

“De acogerse la tesis de los demandantes se dejaría indefinidamente abierta la posibilidad de impugnar dicha resolución por cualquier usuario de la autovía, presente o futuro, que pretendiese volver a cuestionar la legalidad de dicha resolución, lo cual no es compatible con el principio de seguridad jurídica”.

En relación a este principio se remite a una sentencia de 2008 señalando:

“Como se ha encargado de destacar el Tribunal Supremo en su STS de 20 de febrero de 2008 (rec. 1205/2006) «[…] La seguridad jurídica es un valor fundamental del ordenamiento jurídico, tanto desde el punto de vista constitucional ( artículo 9.3 de la C.E.) como desde el punto de vista legal (v.g. artículo 106 de la Ley 30/92, que, aunque referido a las facultades de revisión, expresa sin duda un valor general); se trata de un valor social, y no puramente individual, de forma que es la colectividad misma la que está involucrada en ella, y no sólo los intereses particulares; y los Jueces y Tribunales, que tienen encomendada la tutela judicial efectiva, también han de salvaguardar la seguridad jurídica a fin de que no se pongan en tela de juicio situaciones jurídicas consolidadas por el transcurso del tiempo, las cuales, en otro caso, podrían ser cuestionadas «ad eternum»; en la tensión dialéctica entre tutela judicial y seguridad jurídica, los Jueces y Tribunales no pueden, como pretende la parte recurrente, atender sólo a la primera con olvido manifiesto de la seguridad». Añadiendo que la jurisprudencia sobre notificaciones defectuosas no ha nacido para amparar impugnaciones manifiestamente extemporáneas. Doctrina reiterada en la STS de 15 de junio de 2009 (rec. 3067/2006), en la STS, de 17 de noviembre de 2008 (rec. 1200/2006)”.