La permuta de funcionarios de carrera REPRESENTA:

Supuesto de movilidad funcionarial

La permuta permite a dos funcionarios de carrera obtener, recíprocamente, una plaza a cambio de otra igual de la que es titular.

Se produce un intercambio de plazas equivalentes entre dos funcionarios de carrera, generalmente de dos Administraciones distintas. Además, como consecuencia del intercambio de plazas, se produce la adscripción a un nuevo puesto de trabajo.

La permuta se configura, por tanto, como un intercambio de plaza-puesto de trabajo entre dos funcionarios de carrera

La movilidad funcionarial abarca dos intereses contrapuestos:

  • El derecho del funcionario a la movilidad.
  • El interés de la Administración en tener capacidad de mover a sus funcionarios en interés de la organización.

La movilidad pivota, por tanto, entre su consideración como un derecho o un deber del funcionario. Es por esto por lo que tradicionalmente se han configurado dos tipos de movilidad del funcionario:

  • Forzosa, como “deber” del funcionario y reflejo de un ejercicio más o menos intenso de la potestad de autoorganización de la Administración en la configuración de las estructuras administrativas y de los puestos de trabajo que las componen.
  • Voluntaria, como “derecho” del funcionario, que motiva que el legislador establezca diversas formas de movilidad funcionarial (concurso de puestos de trabajo, libre designación, comisión de servicios voluntaria, adscripción provisional, permuta…).

La permuta es un supuesto de movilidad voluntaria de los funcionarios de carrera, pues sólo se produce por interés de los trabajadores afectados y previa solicitud de los mismos

Forma de provisión de puestos de trabajo

No existe ni plaza ni puesto de trabajo vacante, si no que las plazas y los puestos están cubiertos y se produce su intercambio. Dichas plazas y puestos seguirán estando cubiertos pero por personas físicas diferentes.

Estamos por tanto, también, ante una forma de provisión de puestos de trabajo que tiene carácter excepcional, que se concede o deniega por razones debidamente motivadas en el ejercicio de potestades discrecionales de la Administración, requiriendo por ello de motivación y en la que es requisito indispensable el acuerdo de las Administraciones Públicas implicadas y la solicitud de los funcionarios.

La permuta puede calificarse como una provisión de puestos de trabajo atípica y residual.

Normativa aplicable

El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público regula la provisión de puestos de trabajo en el Capítulo III del Título V, refriéndose a la permuta en el artículo 78 que dice:

“1. Las Administraciones Públicas proveerán los puestos de trabajo mediante procedimientos basados en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

2. La provisión de puestos de trabajo en cada Administración Pública se llevará a cabo por los procedimientos de concurso y de libre designación con convocatoria pública.

3. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán establecer otros procedimientos de provisión en los supuestos de movilidad a que se refiere el artículo 81.2, permutas entre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos de trabajo y supresión de los mismos”.

Se establece como forma general de provisión el concurso y la libre designación.

Las Leyes de la función pública que se dicten en desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público podrán establecer otros procedimientos de provisión entre los que se encuentra la permuta entre puestos de trabajo

El Estado no ha dictado ninguna Ley en desarrollo del EBEP.

(El 16 de marzo de 2023 el Consejo de Ministros aprobó el proyecto de Ley de Función Pública que desarrollará el EBEP)

Por otra parte, no todas las Comunidades Autónomas han dictado normas en desarrollo del EBEP o han regulado específicamente la permuta de puestos de trabajo.

En este contexto, la permuta se encuentra expresamente regulada en normas preconstitucionales. En concreto en el artículo 98 del Decreto de 30 de mayo de 1952, por el que se aprueba el Reglamento de funcionarios de la Administración Local y en el artículo 62 del Decreto 315/1964 por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de funcionarios civiles del Estado

¿Están vigentes el Decreto de 1952 y el Decreto 315/1964?

Tanto el Decreto de 1952 como el Decreto 315/1964 pueden considerarse vigentes ya que no han sido objeto de derogación expresa por la legislación posterior ni tampoco pueden considerarse actualmente derogadas tácitamente.

Lo relevante es determinar si ambas normas son de aplicación a la Administración Local o qué norma resulta de aplicación.

El Decreto 315/1964 resulta de aplicación a los funcionarios de la Administración civil del Estado y el artículo 2.3 establece:

“La presente Ley tendrá carácter supletorio respecto de todas las disposiciones legales y reglamentarias relativas a los demás funcionarios, cualquiera que sea la clase de éstos y la Entidad administrativa a la que presten sus servicios”.

Estando regulada expresamente la permuta en la legislación local -artículo 98 del Decreto de 1952- en términos similares y con el establecimiento de unos requisitos o condicionantes propios y distintos en el ámbito local a los establecidos en la legislación estatal, el artículo 62 del Decreto 315/1964 carece de eficacia supletoria en el ámbito de la Administración Local

¿Tiene carácter básico el Decreto 315/1964?

Ha de analizarse si puede conferírsele o no el carácter de legislación básica al Decreto 315/1964 y por tanto considerarlo aplicable a todas las Administraciones Públicas.

Esta cuestión ha sido objeto de debate y es de gran importancia pues si se le confiere a todo el Decreto 315/1964 el carácter de norma básica sería de aplicación con carácter preferente a la Administración Local y el Decreto de 1952 quedaría relegado a un segundo plano y aplicable únicamente en lo que no contradiga al Decreto de 1964.

Considero que el Decreto de 1964 carece de carácter básico.

No cabe otorgar naturaleza de legislación básica en materia de función pública a una norma preconstitucional teniendo en cuenta que se han dictado, con posterioridad a la aprobación de la Constitución, diferentes normas en materia de función pública que aunque no han regulado totalmente las distintas cuestiones sí que han nacido con vocación de constituir las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos

Sobre la naturaleza no básica de algún precepto en concreto del Decreto de 1964 ya se ha pronunciado expresamente el Tribunal Constitucional, sentencia 1/2003, de 16 de enero de 2003, con unos argumentos que pueden extenderse a la totalidad de la norma.

Por tanto, en defecto de normativa autonómica, la normativa a aplicar a las permutas de puestos de trabajo en la Administración Local es el artículo 98 del Decreto de 30 de mayo de 1952 por el que se aprueba el Reglamento de funcionarios de la Administración Local.

Requisitos para su concesión

El artículo 98 del Decreto de 30 de mayo de 1952 regula la permuta de puestos de trabajo en el ámbito de la Administración Local de la siguiente forma -como dije antes sin perjuicio de que esta norma quede desplazada por la normativa autonómica o por el futuro desarrollo estatal del Estatuto Básico del Empleado Público-:

“1. Los funcionarios podrán permutar los cargos que desempeñen en propiedad, siempre que no hayan cumplido sesenta años, pertenezcan al mismo grupo y categoría y las plazas sean de idéntica clase.

2. La aprobación de permutas corresponderá a la autoridad u órgano competente para otorgar los nombramientos. Cuando lo fuere el Director General de Administración Local, será preceptivo el informe previo de las corporaciones afectadas.

3. En ningún caso, las permutas lesionarán derechos de otros funcionarios pertenecientes a los respectivos escalafones.”

Procedamos a diseccionar el contenido de este artículo:

1.- “Los funcionarios podrán permutar los cargos que desempeñen en propiedad, siempre que no hayan cumplido sesenta años, pertenezcan al mismo grupo y categoría y las plazas sean de idéntica clase.

a) “Los funcionarios podrán permutar […]”.

La permuta aparece claramente configurada como un derecho del funcionario para cuya concesión es requisito indispensable la solicitud previa del funcionario, sin que pueda la Administración establecerla con carácter forzoso.

Se configura la permuta, como ha reiterado también la jurisprudencia, como una figura atípica que compete a la Administración autorizarla discrecionalmente siempre que se cumplan los requisitos legalmente exigibles y se den situaciones que puedan facilitarla sin perjudicar los intereses legítimos de terceros.

La concesión o denegación de una permuta solicitada se configura como una potestad administrativa mixta, en la que se combinan elementos reglados de obligatoria observancia y el ejercicio de una potestad discrecional con lo que esto implica en cuanto a la exigencia de un plus de motivación en la resolución que permita el control jurisdiccional sobre la misma.

b) “[…] los cargos que desempeñen en propiedad […]”

Cuando hace referencia este artículo a los cargos que desempeñen en propiedad los funcionarios debe entenderse inequívocamente que se refiere a que sólo es aplicable esta forma de provisión de puestos a los funcionarios de carrera.

c) “[…] siempre que no hayan cumplido sesenta años, pertenezcan al mismo grupo y categoría y las plazas sean de idéntica clase”.

Hay que interpretarlo entendiendo que se refiere a que las plazas a permutar sean del mismo grupo (A1, A2,…) y sean de idéntica clase (en relación al cuerpo/escala/subescala).

2.- “La aprobación de permutas corresponderá a la autoridad u órgano competente para otorgar los nombramientos. Cuando lo fuere el Director General de Administración Local, será preceptivo el informe previo de las corporaciones afectadas”.

El órgano competente para autorizar la permuta es el alcalde (artículo 21.1.h de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local), en los municipios de régimen común. En los municipios de gran población la competencia es de la Junta de Gobierno Local (artículo 127.1.h de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local).

3.- “En ningún caso, las permutas lesionarán derechos de otros funcionarios pertenecientes a los respectivos escalafones”.

La existencia de otros funcionarios que tengan derechos que puedan resultar afectados por la permuta, les convierte en interesados y como tal han de ser considerados por la Administración Pública correspondiente. Debe dárseles audiencia a los efectos de que, en su caso, manifiesten y acrediten que un derecho que ostentan resultaría lesionado por la concesión de la permuta. Ante tal acreditación, la permuta no será autorizable.

Por lo analizado, los requisitos exigidos por la normativa para poder autorizar la permuta en la Administración Local son cuatro (los tres primeros relativos a los propios interesados y el cuarto relativo a terceros interesados):

  • Que sean funcionarios de carrera.
  • Que no tengan sesenta años.
  • Que tengan plazas del mismo grupo y de idéntica clase.
  • Que no lesione derechos de otros funcionarios.

A estos requisitos hay que añadir uno, no contemplado en la normativa de aplicación en el ámbito local (la normativa estatal si lo recoge expresamente), que debe ser igualmente exigible: que se trate de un supuesto excepcional.

El Decreto de 1952 es una norma preconstitucional y la Constitución Española introduce los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública (artículos 23 y 103 del texto constitucional) y es predicable no solo en la fase de acceso a la función pública sino también en la provisión de puestos de trabajo. En consecuencia, la provisión de puestos de trabajo ha de estar presidida por estos principios por lo que la utilización de la permuta, como forma de provisión de puestos de trabajo, solo puede ser utilizada de manera excepcional.

En el caso particular de la Comunidad Autónoma de Galicia, en la que me encuentro, la Ley 2/2015 de empleo público de Galicia regula la permuta en el artículo 99 y contempla «Pueden autorizarse permutas de puestos de trabajo entre personal funcionario de carrera de la misma Administración pública o de entidades públicas instrumentales dependientes de esta”.

El legislador autonómico gallego ha querido regular la permuta pero sólo parcialmente.

Es decir, ha regulado esta forma de provisión extraordinaria de los puestos de trabajo pero sólo para las permutas entre funcionarios de una misma Administración, que permutarán sus puestos de trabajo pero no sus plazas, puesto que ostentan la misma.

No existe prohibición expresa a la permuta entre funcionarios de distintas Administraciones Públicas, por tanto, la regulación en esta materia no se agota, el legislador gallego sólo ha decidido desarrollar las bases establecidas en el EBEP en parte, dejando la figura de la permuta entre funcionarios de distintas Administraciones a lo ya regulado, siendo de aplicación en las Administraciones Locales gallegas la normativa ya analizada, el artículo 98 del Decreto de 30 de mayo de 1952.

 

Todo lo aquí relatado se encuentra más desarrollado en el trabajo completo, realizado con la gran compañera Iria Luisa Díaz Gavela, que se puede descargar en el siguiente enlace «la permuta en la Administración Local»