El artículo 105 de la Constitución española señala que la Ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

La Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regula los trámites de audiencia e información pública a los efectos de garantizar la transparencia y el conocimiento de concretos procedimientos o expedientes por los interesados o, en su caso, personas en general, con el fin de que no sufran indefensión y puedan presentar las alegaciones, justificaciones o documentos que estimen pertinentes.

El trámite de audiencia se regula en el artículo 82.

El trámite de audiencia se abre una vez instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución (en el procedimiento sancionador se abre una vez redactada la propuesta de resolución por el órgano instructor).

El artículo 82.4 de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común dice:

«Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado».

Quiero comentar las consecuencias que tiene para el procedimiento la omisión del trámite de audiencia fuera de los casos legalmente establecidos

Por otra parte, en el siguiente enlace analizo cuando ha de reiterarse el trámite de audiencia, pues en aquellos casos en los que sea necesaria su reiteración y no se realice, nos encontraremos ante la omisión del trámite de audiencia.

Trámite de audiencia o de información pública ¿Cuándo ha de de reiterarse?

Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2003

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 11 de julio de 2003, ECLI:ES:TS:2003:4929, señala que ninguna de las causas de nulidad de pleno derecho contempladas en el art. 62 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común resulta aplicable a la simple falta del trámite de audiencia.

No lo es la prevista en la letra a), según la cual son nulos de pleno derecho aquellos actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, porque el derecho a la defensa sólo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional en el marco de un procedimiento sancionador, por la aplicación al mismo -aun con cierta flexibilidad- de las garantías propias del proceso penal, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo.

Fuera del ámbito sancionador, la falta del trámite de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por si misma que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

La anulabilidad de un acto administrativo por defecto de forma se produce cuando éste de lugar a la indefensión del interesado

La indefensión no equivale a la propia falta del trámite, sino que ha de ser real y efectiva, esto es, para que exista indefensión determinante de la anulabilidad del acto es preciso que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello.

La simple existencia de recurso administrativo o jurisdiccional posterior no supone que subsane de manera automática la falta de audiencia anterior al acto administrativo, puesto que las circunstancias específicas de cada caso pueden determinar que estos recursos no hayan posibilitado, por la razón que sea, dicha defensa eficaz de los intereses del ciudadano afectado, lo que habría de determinar en última instancia la nulidad de aquél acto por haberse producido una indefensión real y efectiva.

Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 2021

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 9 de junio de 2021, ECLI:ES:TS:2021:2430, dicta la siguiente doctrina en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

“En los procedimientos no sancionadores que adoptan acuerdos restrictivos de derechos, la omisión del trámite de audiencia al interesado, constitutiva, cierto es, de un vicio procedimental, carece, sin embargo, de efecto invalidante cuando tal omisión no produjo indefensión real, material”.

Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 3 de julio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:3187, analiza en interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia:

“si la Comunidad de Madrid, ante la existencia de un informe de conflictividad vecinal emitido por la Agencia de Vivienda Social (al que se refiere el apartado Cinco.4 del artículo 14 de la Ley autonómica 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas), estaba obligada, o no, conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a poner dicho informe en conocimiento del solicitante de regularización de vivienda con anterioridad a dictar la resolución, y ello a fin de poder efectuar las alegaciones que estimara pertinentes respecto del mismo y, en su caso, proponer la prueba que considerara oportuna tendente a desvirtuarlo”

La cuestión es si, emitido el informe de conflictividad vecinal en el seno del procedimiento de regularización de la vivienda ocupada, el trámite consistente en dar audiencia de dicho informe al interesado constituye una exigencia formal cuya inobservancia determina per se la nulidad de la resolución que ponga fin al procedimiento.

Cuando se denuncian deficiencias formales o procedimentales, la relevancia invalidante de aquéllas no viene determinada por la mera omisión del trámite, salvo que la norma atribuya a este un carácter esencial que lo haga inexcusable, sino que queda subordinada a que el incumplimiento procedimental haya producido indefensión en sentido material

La sentencia de primera instancia consideró que la omisión del trámite de audiencia respecto del informe de conflictividad vecinal había privado a la interesada de la posibilidad de presentar alegaciones y pruebas, causándole con ello una clara indefensión.

La sentencia de que resuelve el recurso de apelación llega a una conclusión bien distinta.

La discrepancia entre la sentencia del Juzgado y la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid no reside en realidad en si existió o no trámite de audiencia en un sentido formal -ambas resoluciones admiten que no lo hubo- sino en si se ha producido, o no, un resultado de indefensión en sentido material

El Tribunal Supremo considera más ajustada la sentencia de primera instancia, considerando que sí se produjo indefensión.

En primer lugar, no es cierto que en la regulación procedimental aplicable al caso no exista una previsión que haga necesario el trámite de audiencia pues, a falta de una mención expresa a dicho trámite en la normativa sectorial, resultan plenamente aplicables las disposiciones relativas a la audiencia de los interesados contenidas en los artículos 82 y 118.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En particular, el artículo 118.1 -que expresamente se cita en la sentencia del Juzgado y cuya vulneración se denuncia en el recurso de casación- establece la exigencia de audiencia a los interesados «cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario». Y esto es precisamente lo que aquí sucede pues el informe de conflictividad vecinal de la Agencia de Vivienda Social se emitió inmediatamente antes de la resolución que puso fin al procedimiento, y, sin que la recurrente hubiera tenido ocasión de conocerlo, constituye el principal sustento, prácticamente el único, de la decisión final que se adopta. No hay duda, por tanto, de que se trataba de un elemento de juicio determinante que la interesada tenía derecho a conocer y sobre el que debería haber podido formular alegaciones antes de que se dictase la resolución.

La sentencia que resuelve el recurso de apelación descarta que se hubiera producido indefensión señalando que la recurrente aportó con el recurso de reposición un documento suscrito por algunos vecinos del inmueble destinado precisamente a rebatir aquel informe de conflictividad; y que, aunque la Administración mostró alguna reticencia sobre la admisibilidad del documento, por su extemporánea aportación en vía de recurso, lo cierto es que lo tomó en consideración, aunque, eso sí, sin reconocerle virtualidad probatoria.

Manifiesta el Tribunal Supremo su disconformidad con la sentencia de apelación.

Para una plena efectividad del derecho de defensa la audiencia del interesado debe materializarse antes de que recaiga la resolución que pone fin al procedimiento.

En determinadas ocasiones la omisión del trámite de audiencia puede quedar enervada o subsanada por otras actuaciones colaterales o ulteriores que eviten que se produzca indefensión; pero no es este el caso

Atendiendo al caso concreto, el Tribunal Supremo señala que, el menoscabo en el derecho de defensa del interesado que produce la omisión del trámite de audiencia respecto de un informe que se ha demostrado determinante del sentido de la resolución, no puede considerarse corregido ni paliado por el hecho de haber tenido la posibilidad de intentar contradecir aquel informe con ocasión del recurso de reposición.

Destaca el Tribunal Supremo el caso particular analizado, en el sentido de que la solicitud de regularización señalaba expresamente que en la vivienda residían los dos hijos de la recurrente, menores de edad, lo que obligaba a una ponderación específica en ese punto y a extremar las garantías procedimentales para una plena efectividad del derecho de defensa.

Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de septiembre de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 12 de septiembre de 2023, ECLI:ES:TS:2023:3639, analiza los efectos de la no valoración por parte de la Administración en el momento oportuno -que no es otro que el legalmente previsto- de las alegaciones y pruebas aportadas con ocasión del trámite de audiencia.

Los trámites de audiencia y de alegaciones deben ser efectivos

La finalidad e importancia que reviste la efectividad del trámite de audiencia y alegaciones deriva sin ambages de su propia dimensión constitucional y de su concepción, genuina, de garantía del procedimiento para la defensa de los intereses de los administrados.

La Constitución reconoce en su artículo 105.c), la audiencia del interesado, cuando proceda, en el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, remitiendo su garantía y reconocimiento a la ley, idea que, en sí misma evoca una vinculación directa con el derecho de defensa.

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 22 de septiembre de 1990, ECLI:ES:TS:1990:6463 afirma:

«el trámite de audiencia no es de mera solemnidad, ni rito formalista y sí medida práctica al servicio de un concreto objetivo, como es el de posibilitar a los afectados en el expediente el ejercicio de cuantos medios puedan disponer en la defensa de su derecho, quedando así supeditada la nulidad de actuaciones a que su omisión pueda dar lugar a que con ella se haya producido indefensión para la parte».

En la sentencia de 15 de marzo de 2012, ECLI:ES:TS:2012:1742, dice el Tribunal Supremo:

«(e)s verdad que el trámite de audiencia es propio de una Administración dialogante, participativa y respetuosa con los ciudadanos. Pero esas cualidades sólo se producen cuando se cumplen los aspectos formales y materiales que dicho trámite exige. De este modo, el mero hecho de poner en conocimiento de los afectados el expediente no es cumplimiento del trámite de audiencia. Para que este trámite se entienda cumplido se requiere que se produzca «diálogo», «participación» y «respeto». Pero nada de esto hay cuando la Administración no realiza acto alguno, ni siquiera en trámite de recurso, que demuestre que lo alegado ha sido tomado en consideración de alguna manera en la decisión final«.

El pleno respeto al trámite de audiencia reclama la valoración oportuna de lo aducido por el interesado, a efectos de aceptarlo o rechazarlo

Los efectos del incumplimiento de los tramites de audiencia y alegaciones: una perspectiva general

Cualquier incumplimiento de un trámite procedimental -específicamente, por lo que se refiere al trámite de audiencia y de alegaciones- no tiene por qué comportar automáticamente la nulidad de lo actuado.

La desatención de las alegaciones formuladas por el obligado tributario en el trámite de audiencia puede generar bien un supuesto de nulidad de pleno derecho, bien de vicio de anulabilidad o incluso una mera irregularidad no invalidante, siendo que la linde entre las distintas consecuencias jurídicas anteriores dependerá, básicamente, de las concretas situaciones fácticas que se produzcan en cada caso concreto.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia de 23 de abril de 1986, ECLI:ES:TC:1986:48), dice:

«que una indefensión constitucionalmente relevante no tiene lugar siempre que se vulneren cualesquiera normas procesales, sino sólo cuando con esa vulneración se aparejan consecuencias prácticas consistentes en la privación del derecho de defensa y en un perjuicio real y efectivo de los intereses del afectado por ella».

El Tribunal Supremo distingue entre «indefensión material» e «indefensión formal»

En la sentencia de 28 de marzo de 2008, ECLI:ES:TS:2008:1443, dice el Tribunal Supremo:

«no nacen de la sola y simple infracción de las normas procedimentales sino cuando la vulneración de las normas procesales llevan consigo la privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados, no protegiéndose situaciones de simple indefensión formal, sino aquellos supuestos de indefensión material en los que se haya podido razonablemente causar un perjuicio al recurrente […] No obstante, el efecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados«.

En el caso analizado, el Tribunal Supremo acude al principio de buena administración señalando que la efectividad de dicho principio comporta una indudable carga obligacional para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento (sentencia de 3 de diciembre de 2020, ECLI:ES:TS:2020:4161).

La Administración no eludió norma jurídica alguna por no esperar, constatar o comprobar la presentación por correo de las alegaciones. La ley no le obliga a ello; sin embargo, el contexto de esa regularidad procedimental también le impone un comportamiento conductual acorde con los principios constitucionales y con la propia lógica del procedimiento administrativo.

El Tribunal Supremo tiene señalado, sentencia de 18 de mayo de 2020, ECLI:ES:TS:2020:966, que la mera observancia estricta de procedimientos y trámites no es suficiente para evitar eventuales disfunciones derivadas de la actuación administrativa o consecuencias absurdas o irracionales

Dictar un acto al día siguiente de terminar el plazo para presentar las correspondientes alegaciones, comporta la posibilidad de cercenar de raíz la efectividad del trámite cuando, como aquí ha ocurrido, dichas alegaciones se presentaron por correo postal siendo materialmente imposible que entrasen en las dependencias de la Administración Tributaria el mismo día en que se presentaron.

Tampoco tiene justificación que la Administración emitiera la liquidación sin valorar las alegaciones del recurrente cuando, conforme se ha expuesto, en la misma fecha se habían recibido en el registro administrativo.

En el supuesto enjuiciado, la no observancia de los derechos del contribuyente comporta, en este caso, una manifiesta infracción del derecho al procedimiento administrativo debido, al invalidar la funcionalidad de unos trámites que materializan derechos básicos de aquél.

Desde una perspectiva formal, hemos visto que la no consideración de las alegaciones de la entidad contribuyente presenta en este caso una especial gravedad, dado que las segundas alegaciones obraban ya en poder de la Administración el mismo día en que emitió la liquidación y, además, en dicho momento la Administración era perfectamente consciente de que se había producido ya un decalaje temporal en la recepción de las primeras alegaciones.

Desde el punto de vista material, se observa también que la preterición del trámite de audiencia y alegaciones supera la mera dimensión formal, por cuanto, atendidas las circunstancias concurrentes, en modo alguno cabe descartar la existencia de una indefensión real y efectiva para la entidad contribuyente pues, pese a presentar en plazo sus alegaciones, tanto las previas al acta como las previas a la liquidación, su posición, esto es, su argumentación y, en definitiva, su defensa, ni siquiera fue tenida en consideración por la Administración, ante la precipitación con la que actuó, como evidencia la propia sentencia recurrida.

Y dice el Tribunal Supremo que la Administración Tributaria no puede invocar su propia torpeza, premisa positivada en el artículo 115.3 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo («Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado») para, a continuación, exigir del contribuyente que demuestre la indefensión.

El Tribunal Supremo resuelve la cuestión de interés casacional objetivo señalando:

«En las circunstancias del presente caso, es nula de pleno derecho la liquidación practicada sin valorar las alegaciones previas del contribuyente, presentadas en tiempo y forma, precedida de la extensión de un acta en disconformidad en la que tampoco se valoraron sus alegaciones ni los documentos aportados, al resultar absolutamente ineficaces cada uno de estos trámites, concebidos como una garantía real del contribuyente, y cuya efectividad debe preservar la Administración en el seno de las actuaciones tributarias, a la luz del derecho al procedimiento administrativo debido, interpretado conforme al principio de buena administración.

En tales circunstancias, debe presumirse la existencia de una indefensión material, incumbiendo acreditar a la Administración, en consecuencia, que la misma no se produjo«.

Consideraciones finales

Se puede decir que, al menos hasta ahora, y buena prueba de ello son las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2003, ECLI:ES:TS:2003:4929, y de 9 de junio de 2021, ECLI:ES:TS:2021:2430, la omisión del preceptivo trámite de audiencia:

  1. Supone causa de nulidad de pleno derecho en los procedimientos sancionadores, al ser todas las garantías y trámites del procedimiento esenciales suponiendo su ausencia insubsanable y generadora de indefensión automática.
  2. En el resto de procedimientos:
  • No supone causa de nulidad de pleno derecho.
  • Supone causa de anulabilidad en aquellos casos en los que produzca una indefensión real y efectiva. Que la falta de audiencia haya privado a la parte de exponer argumentos o circunstancias que pudieran resultar objetivamente relevantes.
  • Será una mera irregularidad no invalidante cuando solo se trate de la omisión formal del trámite sin producción de indefensión.

Las sentencias más recientes, sentencias del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:3187, y de 12 de septiembre de 2023, ECLI:ES:TS:2023:3639, parecen censurar con mayor dureza la omisión del trámite de audiencia preceptivo.

El Tribunal Supremo acude al principio de buena administración para extender la invalidez del acto adminstrativo a supuestos en los que, seguramente en el pasado, podría considerar meras irregularidades no invalidantes

De esta forma, la omisión del preceptivo trámite de audiencia decía que solo supone nulidad de pleno derecho en procedimientos sancionadores. Lo cierto es que en estas sentencias de 2023 el Tribunal Supremo extiende la invalidez de nulidad de pleno derecho ante la omisión del trámite de audiencia ante procedimiento que, sin ser sancionadores, son de gravamen o desfavorables.

Así, en la primera sentencia, sentencia de 3 de julio de 2023, el Tribunal Supremo señala que la omisión del trámite de audiencia respecto de un informe determinante para la resolución no puede quedar paliado por la posibilidad de contradecirlo en vía de recurso, añadiendo que la particularidad del caso, regularización de una vivienda con dos menores de edad, obligaba a extremar las garantías procedimentales para una plena efectividad del derecho de defensa.

En la sentencia de 12 de septiembre de 2023, el Tribunal Supremo considera que, en el caso analizado referente a una liquidación tributaria sin analizar las alegaciones presentadas, es nula de pleno derecho la liquidación practicada (no anulable) añadiendo que se presume la existencia de una indefensión material (lo cual no casa con la consideración de nulidad de pleno derecho pues parecería indicar que nos encontramos ante la anulabilidad) y sería la Administración quién debería probar que dicha indefensión no se produjo.

Es de destacar que el Tribunal Supremo dicta estas dos sentencias en relación a los casos y situaciones particulares planteadas, sin extender una doctrina de forma general sino más bien particular, por lo que habrá que ver como va evolucionando esta doctrina