El presupuesto base de licitación se regula en los artículos 100 a 102 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.

El artículo 100.2 dice:

“En el momento de elaborarlo, los órganos de contratación cuidarán de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado. A tal efecto, el presupuesto base de licitación se desglosará indicando en el pliego de cláusulas administrativas particulares o documento regulador de la licitación los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación. En los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia”.

El artículo 101, referido al valor estimado, señala en el apartado segundo:

“En el cálculo del valor estimado deberán tenerse en cuenta, como mínimo, además de los costes derivados de la aplicación de las normativas laborales vigentes, otros costes que se deriven de la ejecución material de los servicios, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial.
[…]
En los contratos de servicios y de concesión de servicios en los que sea relevante la mano de obra, en la aplicación de la normativa laboral vigente a que se refiere el párrafo anterior se tendrán especialmente en cuenta los costes laborales derivados de los convenios colectivos sectoriales de aplicación”.

El artículo 102, relativo al precio del contrato, señala:

“1. Los contratos del sector público tendrán siempre un precio cierto, que se abonará al contratista en función de la prestación realmente ejecutada y de acuerdo con lo pactado. En el precio se entenderá incluido el importe a abonar en concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido, que en todo caso se indicará como partida independiente. […]
3. Los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado, en el momento de fijar el presupuesto base de licitación y la aplicación, en su caso, de las normas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados.
En aquellos servicios en los que el coste económico principal sean los costes laborales, deberán considerarse los términos económicos de los convenios colectivos sectoriales, nacionales, Autonómicos y provinciales aplicables en el lugar de prestación de los servicios”.

El presupuesto base de licitación, debiendo ser adecuado a los precios de mercado, debe contemplar los distintos costes tenidos en cuenta para su cálculo. Resulta especialmente relevante, determinar en qué casos deben ser desglosados los costes salariales

Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 4 de julio de 2019

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución núm. 739/2019 de 4 de julio de 2019, analiza un contrato de servicios destinado al mantenimiento de instalaciones en el que se alega que en el presupuesto base de licitación no se han tenido en cuenta los costes laborales derivados del Convenio Colectivo Sectorial de aplicación.

A partir de la entrada en vigor de la nueva LCSP gozan de especial importancia los convenios colectivos sectoriales de aplicación, para garantizar la cobertura de los costes laborales derivados de la ejecución de aquellos contratos de servicios, en los que resulte esencial la mano de obra de los trabajadores de las empresas contratistas, por lo que las normas convencionales no pueden resultar ajenas al poder adjudicador a la hora de fijar el presupuesto base de licitación y el valor estimado del contrato.

El Tribunal ha declarado (por todas, Resoluciones 861/2018, de 1 de octubre y 506/2019, de 9 de mayo) que la literalidad de los artículos 100.2, 101.2 y 102.3 de la LCSP es clara, cuando impone que sea en el PCAP o en el documento regulador de la licitación, donde se desglosen los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación, y los costes salariales estimados de forma desglosada y con desagregación de sexos, obligación cuyo incumplimiento determina la nulidad de los pliegos.

No obstante, el Tribunal señala que es preciso efectuar ciertas precisiones sobre el sentido del mandato contenido en el artículo 100.2 LCSP “en los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia”.

El artículo 100.2 de la Ley 9/2017 parece referirse a todos los contratos, cuando la realidad es que se refiere a unos muy concretos y determinados

Su ámbito ha de reducirse a los contratos singulares en los que concurra el requisito concreto que establece ese inciso, que no es que sean importantes los costes laborales de los trabajadores empleados para su ejecución en la cuantía del precio total del contrato, sino que solo se aplica en los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución forme parte del precio total del contrato.

No se refiere a todos los contratos en que los costes salariales sirvan para formar el precio total, pues en tal caso se encuentran todos los contratos, ya que el precio de una prestación siempre conlleva un coste directo laboral que habrá contribuido a determinar el precio.

La especificación que contiene la norma, que es que el coste de los salarios de las personas empleadas en la ejecución del contrato forme parte del precio total del contrato, implica no solo que sea un coste sino que sea precio, es decir, que forme parte del precio como un elemento de él, es decir, integre precio porque éste se fije por unidades de trabajo y tiempo, tales como precio por trabajador/día o mes o años o por horas o por bolsas adicionales de horas, o por trabajos extraordinarios, o por días laborable o por días festivos.

No se aplica a los contratos de suministro ni a los de obras, y tampoco a todos los de servicios, sino solo a algunos de estos, que serán aquellos en que concurre el requisito de que los costes salariales de los trabajadores empleados en la ejecución formen parte del precio total del contrato

La exigencia del desglose de los costes salariales se ve limitada por el artículo 102.3, de forma que es aplicable en los contratos de servicios en que el coste económico principal sean los costes laborales, pero no en los demás contratos de servicios en que no concurra esa especificación, «en aquellos servicios en los que el coste económico principal sean los costes laborales, deberán considerarse los términos económicos de los convenios colectivos sectoriales, nacionales, autonómicos y provinciales aplicables en el lugar de prestación de los servicios”.

Además de que los costes laborales sean el coste principal, es necesario que coste económico sea el de los trabajadores empleados en la ejecución del contrato. Por tanto, ha de tratarse de contratos de servicios en los que la ejecución de la prestación se efectúa por trabajadores empleados y puestos a disposición para ello, lo que excluye todos aquellos contratos en que la prestación se realiza para el público en general, de forma que el uso por la Administración contratante es uno más de muchos y el coste por ello es una tarifa, precio unitario o comisión, en el que no forman parte del precio los costes salarios de los trabajadores que en general se emplean para ejecutar el contrato. Así los contratos de servicio en los que,si bien hay costes económicos por salarios de trabajadores empleados en la ejecución, no existe una prestación directa para la entidad contratante y solo para ella, es decir, no son empleados solo para la ejecución del contrato con la Administración, sino para el conjunto de usuarios o consumidores, ni, por ello, los costes salariales forman parte como precio del precio total del contrato, quedarían excluidos de la prescripción legal.

Por último, los costes salariales del personal empleado en la ejecución del contrato deben formar parte del precio del contrato. Bien como un factor del precio (por ejemplo, número de trabajadores por categoría y por unidad de tiempo), bien por un precio unitario por trabajador por unidad de tiempo de trabajo adicional, y tal cosa solo ocurre en las prestaciones directas a favor del órgano de contratación, que es quien recibe la prestación, cual es el caso de los servicios de seguridad y vigilancia, limpieza y otros semejantes.

Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 18 de noviembre de 2019

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución de 18 de noviembre de 2019 núm. 1333/2019, analiza un contrato de servicios de seguridad en el que se alegan errores e inconcreciones en el cálculo del presupuesto base de licitación, y falta de desglose de costes con desagregación de género y categoría profesional.

Acude el Tribunal a su resolución 659/2019 que dice:

“El Tribunal ha declarado (por todas, Resoluciones 861/2018, de 1 de octubre y 506/2019, de 9 de mayo) que la literalidad de los artículos 100.2, 101.2 y 102.3 de la LCSP es clara, cuando impone que sea en el PCAP o en el documento regulador de la licitación, donde se desglosen los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación, y los costes salariales estimados de forma desglosada y con desagregación de sexos, obligación cuyo incumplimiento determina la nulidad de los pliegos.
No obstante es preciso efectuar ciertas precisiones sobre el sentido del mandato contenido en el artículo 100.2 LCSP, en particular el último inciso de su párrafo único, que determina “en los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.
La particularidad de ese artículo 100.2 es la imprecisa redacción de su último inciso, pues parece referirse a todos los contratos, cuando la realidad es que se refiere a unos muy concretos y determinados. El significado de su mandato debe ceñirse a su literalidad, de forma que su ámbito ha de reducirse a los contratos singulares en los que concurra el requisito concreto que establece ese inciso, que no es que sean importantes los costes laborales de los trabajadores empleados para su ejecución en la cuantía del precio total del contrato, sino que solo se aplica en los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución forme parte del precio total del contrato.
[…]
Así los requisitos para la aplicación del artículo 100.2 LCSP, último inciso, son los siguientes.
Solo es de aplicación a los contratos de servicios, pero no todos. Toda vez que el artículo 102.3, párrafo segundo, es trasunto del artículo 100.2, que determina que “en aquellos servicios en los que el coste económico principal sean los costes laborales, deberán considerarse los términos económicos de los convenios colectivos sectoriales, nacionales, autonómicos y provinciales aplicables en el lugar de prestación de los servicios”, el desglose de costes salariales regulado en el artículo 100.2 de la LCSP es aplicable solo a los contratos de servicios en que el coste económico principal sean los costes laborales.
Además, es necesario no solo que los costes laborales sean el coste principal, sino que, además, ese coste económico sea el de los trabajadores empleados en la ejecución del contrato, porque la ejecución de la prestación se efectúe por trabajadores empleados y puestos a disposición para ello, lo que excluye los contratos en que la prestación se realiza para el público en general, de forma que el uso por la Administración contratante es uno más de muchos. Así la previsión a la que nos referimos no es de aplicación a los contratos de servicio en los que no existe una prestación directa para la entidad contratante y solo para ella, porque los trabajadores son empleados no solo para para la ejecución del contrato, sino para el conjunto de usuarios o consumidores.
En fin, los costes salariales del personal empleado en la ejecución del contrato han de formar parte del precio del contrato, no bastando con que los costes salariales contribuyan a determinar el precio, sino que es necesario que sean precio e integren parte del precio total, por lo que solo los contratos de servicios en que la ejecución del contrato requiere el empleo de trabajadores para la ejecución y su coste pasa a formar parte del precio total, bien como un factor del precio (por ejemplo, número de trabajadores por categoría y por unidad de tiempo), bien por un precio unitario por trabajador por unidad de tiempo de trabajo adicional, y tal cosa solo ocurre en las prestaciones directas a favor del órgano de contratación, que es quien recibe la prestación, cual es el caso de los servicios de seguridad y vigilancia, limpieza y otros semejantes”.

Dice el Tribunal que el mandato legal relativo al desglose de costes salariales con desagregación de género y categoría profesional no puede interpretarse de forma extrema en el sentido que obligue a desagregar lo inexistente o desconocido, pues no se puede obligar a lo imposible: Quiero ello decir que, efectivamente, si el convenio de referencia no establece diferencias retributivas por razón de género, y, además, no se impone ni en el PCAP ni en norma alguna una distribución por géneros del concreto personal mínimo exigido que ha de adscribirse a la ejecución de las prestaciones del contrato, no cabe sino concluir que el citado desglose con desagregación por géneros de los costes salariales estimados según convenio laboral aplicable no puede establecerse en el PCAP ni en el documento regulador de la licitación y del contrato, por lo que no se puede infringir por ello el artículo 100.2 de la LCSP.

Señala el Tribunal la necesidad de que se indique la inexistencia de diferencias en convenio y/o imposibilidad de conocer el género del personal que se adscribirá a la ejecución del contrato.

Informe de la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalitat Valenciana de 3 de noviembre de 2022

La Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalitat Valenciana, en el informe 4/2022 de 3 de noviembre de 2022, señala en sus conclusiones:

«El requisito para procurar la adecuación del precio del contrato para al efectivo cumplimiento del mismo, como exige el artículo 102.3, párrafo segundo, de la LCSP, mediante la consideración de los términos de los convenios sectoriales nacionales, autonómicos y provinciales aplicables en el lugar de prestación de los servicios, es que se trate de servicios en los que el coste económico principal sean los costes laborales; mientras que el requisito, entre otros, para la aplicación del artículo 100.2 de la LCSP, último inciso, es que, además, el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato«.

En este informe se refiere también a la posibilidad de contemplar los incrementos salariales en la anualidad correspondiente. A ello me referí en la siguiente entrada:

¿Cómo reflejar los incrementos salariales en el presupuesto base de licitación?

Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 20 de julio de 2023

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución núm. 966/2023 de 20 de julio de 2023, analiza las alegaciones en relación a que el presupuesto base de licitación no establece de forma desglosada y con desagregación de género, los costes salariales estimados a partir del Convenio laboral de referencia y aplicable al personal a subrogar. También considera que deberían de incluirse explícitamente en el desglose de los costes directos de mano de obra, entre otras partidas, el absentismo, vacaciones, pluses fuera de Convenio, Seguridad Social, etc. Y, sobre todo, informar sobre los atrasos que hubiese pendientes en función de los acuerdos recogidos en el Convenio Colectivo de aplicación.

El pliego hace el siguiente desglose:

  • Costes salariales, Seguridad Social y absentismo: 1.255.675,34.-€
  • Costes operativos (kilometraje, vestuario, seguros, gestión, material de oficina): 18.962,84.-€
  • Costes indirectos (alquileres, suministros, material informático, mutua): 61.331,20.-€
  • Beneficio industrial: margen empresarial 64.291, 62 euros.

Señala el Tribunal que el pliego incluye el desglose que exige la LCSP: los costes directos (personal, y costes operativos), los costes indirectos y el beneficio empresarial (un 4,81 %).

Y que el desglose de los costes de personal se encuentra en listado de personal con derecho de subrogación, publicado para dar cumplimiento al artículo 130 de la LCSP.

Informe de la Junta Superior de Contratación Pública de Cataluña de 29 de septiembre de 2023

La Junta Superior de Contratación Pública de Cataluña, en el informe 26/2023 de 29 de septiembre de 2023, analiza el desglose de costes en el presupuesto base de licitación de los contratos de servicios y de suministro.

La finalidad de la existencia de un desglose es hoy indudable y responde a la necesidad de aportar claridad y seguridad jurídica a las empresas licitadoras, pero también a la necesidad de que los PBL se configuren con transparencia y adecuación al precio del mercado –que, en último término, tiene que permitir también el control.

El desglose no se vincula sólo a la necesidad de evitar “omitir algunos de los costes en beneficio de alguna de las partes”, sino al mismo cumplimiento del contrato, en la medida en que el precio, que tiene que ser suficiente para darle cumplimiento, depende del cálculo correcto del PBL.

El desglose preceptuado por el artículo 100 en relación con el 102 es obligatorio; siendo así, cuando no se produce dicho desglose en el cálculo del PBL, se ha declarado la nulidad de los pliegos.

La determinación del precio del contrato –y, por consiguiente, del PBL- constituye un criterio técnico en el cual, por lo tanto, resulta aplicable la doctrina sobre discrecionalidad técnica y, por este mismo motivo, es imprescindible su justificación –cómo, de hecho, lo es en todos los actos administrativos, si bien en los que comportan discrecionalidad técnica la motivación adquiere una importancia singular, en la medida en que es la que permite evitar la arbitrariedad.

Limitaciones a la discrecionalidad técnica de los tribunales de valoración o selección

La LCSP distingue entre “costes salariales” en el artículo 100 y “costes laborales” en los artículos 101 y 102, refiriéndose a elementos diferentes, que no varían sólo en el nomen iuris, sino que aluden a realidades conceptuales diferentes.

Los costes salariales –que son los que se tienen que desagregar cuando corresponda en los términos del último inciso del artículo 100.2 de la LCSP- se tienen que restringir a las percepciones salariales

Los costes laborales incluye, además de los costes salariales, otros como las cotizaciones obligatorias en la Seguridad Social o los elementos vinculados al convenio sectorial de aplicación, tendrían que insertarse también en la estructura de costes.

La cuestión radica en determinar cuándo es obligatorio el desglose de los costes salariales, a la vista de la literalidad del artículo 100.2 de la LCSP, que alude a los “contratos en qué el coste de los salarios de las personas ocupadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato”.

Es obligatorio el desglose únicamente en los contratos de servicios y no sólo cuando sean importantes los costes laborales en la cuantía del precio total del contrato, ni sólo cuando estos costes integren el precio total del contrato –ya que en cualquier objeto intervendrá de una u otra manera un coste laboral necesario para la determinación del precio–, sino cuando el coste de los salarios de las personas empleadas además de ser un coste sea también precio, eso es, cuando el precio se defina por unidades de tiempo y trabajo y, por consiguiente, los costes salariales integren esencialmente el precio del contrato.

A estos dos requisitos se le suma uno último, el coste salarial tiene que ser el de los trabajadores vinculados a la ejecución del contrato que realizan la prestación directamente para la Administración –y no así para el público en general–, en la medida en que es en estos en que la Administración controla la ejecución del servicio que se le presta, ya que se le presta directamente.

Adicionalmente, hay que apuntar la no obligatoriedad del desglose en los casos en que se desconozca la composición de la plantilla que estará afecta a la ejecución del contrato.

Los contratos que no se encuentren incluidos en el supuesto de hecho con que describe el inciso final del artículo 100.2 LCSP no significa que no sea necesario el desglose de costes, ni la inclusión de los costes laborales –y por lo tanto salariales–, sino que no es imperativo que se realice con el nivel de detalle exigido por este artículo.

Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 11 de enero de 2024

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución núm. 13/2024 de 11 de enero de 2024, analiza la impugnación de un pliego de cláusulas administrativas particulares por entender que el precio contemplado no cubre los costes salariales del convenio colectivo de aplicación.

De acuerdo a lo ya señalado en otras resoluciones, señala el Tribunal que, al contrato analizado, no le resulta de aplicación el que deban figura el desglose de los costes salariales, lo que no impide que sí debe constar una explicación que justifique la adecuación de los precios calculados a los precios de mercado.

Consideraciones finales

La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público pretende dotar de la mayor transparencia, y seguridad jurídica, en la determinación por parte de los órganos de contratación del presupuesto base de licitación.

Así, deben desglosarse los distintos costes tenidos en cuenta para su cálculo.

De entre de estos costes, siempre van a existir costes salariales asociados a la ejecución del contrato, pero no siempre existe la obligación de que consten desglosados, de acuerdo al convenio de aplicación.

La exigencia legal a que el presupuesto base de licitación contenga un desglose de los costes salariales sólo se aplica a los contratos de servicios (por remisión del artículo 102.3 de la LCSP).

Pero no a todos, sino sólo a aquellos en los que concurra:

  • Que el coste económico principal sean los costes laborales (por remisión del artículo 102.3 de la LCSP), pero no en los demás contratos de servicios en que no concurra esa especificación.
  • Que los costes laborales sean los de los trabajadores empleados en la ejecución del contrato. Excluye aquellos contratos en que la prestación se realiza para el público en general, de forma que el uso por la Administración contratante es uno más de muchos y el coste por ello es una tarifa, precio unitario o comisión, en el que no forman parte del precio los costes salarios de los trabajadores que en general se emplean para ejecutar el contrato.
  • Que los costes salariales formen parte del precio del contrato. No es que los costes salariales contribuyan a determinar el precio, sino que sean precio e integren parte del precio total, como cuando el precio se define por unidades de tiempo y trabajo, como suele ocurrir en el caso de los servicios de seguridad y vigilancia, limpieza y otros semejantes.

Otra cuestión será determinar el convenio colectivo a tener en cuenta para la determinación de los costes salariales implicados en la ejecución del contrato y la influencia que sobre ello tiene la posible subrogación de los trabajadores