Las Administraciones Públicas realizan la actividad de fomento, fundamentalmente a través de las subvenciones públicas, estimulando la actuación de otras personas físicas o jurídicas para que realicen actividades de interés público o social.

La actividad de fomento, y en concreto las subvenciones públicas, se sujetan a una serie de principios como los de igualdad, congruencia, motivación, publicidad… o proporcionalidad.

En esta entrada analizo unas sentencias del Tribunal Supremo donde se aplica el principio de proporcionalidad a las subvenciones públicas

El artículo 37 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones regula las causas de reintegro, y señala en el apartado 2:

«Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención».

El apartado 3 del artículo 17 contempla que la norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones debe concretar una serie de puntos.

En concreto, el párrafo n) se refiere a los «Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad«.

Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 8 de mayo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:1933, analiza en interés casacional objetivo:

«reforzar, completar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia ya establecida a fin de aclarar si el principio de proporcionalidad recogido en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones resulta también de aplicación a aquellos casos que no implican un reintegro de cantidades ya percibidas en concepto de subvención, sino un decaimiento o pérdida del derecho por referirse el incumplimiento a obligaciones formales establecidas al inicio del procedimiento de concesión y, (ii) si la aplicación del principio de proporcionalidad puede hacerse depender del mayor o menor periodo temporal de la superación del plazo legal establecido«.

Sentencia dictada en apelación

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto frente a la resolución de la Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos de fecha 16 de junio de 2020 por la que se declaró el archivo del expediente y se dejó sin efectos la concesión de incentivos regionales.

Dice el Tribunal Superior de Justicia de Madrid:

«debe diferenciarse entre el cumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos para la concesión de la ayuda y el relativo a las actuaciones a que ha de destinarse la recibida. En el primer caso, el incumplimiento aboca a la no obtención de la ayuda y en el segundo, a la restitución de la recibida.

El artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones, es un precepto dedicado a las causas que dan lugar a la restitución de una ayuda recibida y se refiere a los casos en que el cumplimiento se aproxime de modo significativo al compromiso total asumido.

Ello no es el caso de autos, en que no se mide el grado de cumplimiento por la beneficiaria de todas aquellas exigencias que dan lugar a la consolidación del derecho a la ayuda, sino de una de naturaleza formal a su cargo, establecida al inicio del proceso de concesión, la presentación en un registro público de su aceptación de la ayuda recibida, y cuyo incumplimiento aboca a que la concesión de la ayuda quede sin efecto.

Puede resultar excesiva la consecuencia aparejada al incumplimiento de la misma, pero debe recordarse que se trata de la obtención de caudales públicos en provecho del beneficiario, que por limitados y escasos le imponen el cumplimiento de rigurosas obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

Cabe diferenciar, con la actora, entre aquellos supuestos en que exista un retraso de varios meses y el suyo, que rebasó dos días el tope establecido de un mes, pero lo verdaderamente importante no es el tiempo transcurrido desde ese momento sino que, como manifiesta la sentencia del Alto Tribunal, no puede considerarse una obligación desmedida o que comporte una especial dificultad, pues el plazo de un mes es razonable y permite el cumplimiento de la obligación mediante el empleo de la diligencia mínima exigible al beneficiario de caudales públicos».

El recurrente reprocha a la sentencia que descartase la aplicación de la previsión contenida en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003 argumentando que se refiere a las causas que dan lugar a la restitución de una ayuda recibida, mientras que en este caso se trata de un incumplimiento para la obtención de la ayuda. Y ello por entender que se le está privando de utilizar un mecanismo de modulación de las consecuencias del incumplimiento (principio de proporcionalidad)

Razonamiento del Tribunal Supremo

El principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma

El principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución, que obliga a intervenir cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos constitucionales (STC nº 155/1996, de 9 de octubre).

Fuera del ámbito de los derechos fundamentales del conocimiento del TC, el principio de proporcionalidad ha sido aplicado con frecuencia también en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Tradicionalmente se ha circunscrito al derecho administrativo sancionador, recientemente la tendencia de la jurisprudencia ha sido a expandir su ámbito de aplicación a otros supuestos del derecho administrativo, como a la regulación del sector eléctrico o al ámbito de las ayudas públicas

El Tribunal Supremo ha sostenido reiteradamente que, a pesar de que con carácter general debe exigirse al beneficiario de la subvención una conducta respetuosa con las obligaciones anejas a la misma, es aplicable el principio de proporcionalidad en aquellos supuestos en los que el incumplimiento del beneficiario permita su graduación en comparación con el grado de cumplimiento general de sus obligaciones.

El principio de proporcionalidad en el ámbito de las ayudas públicas tiene una orientación claramente finalista, puesto que debe perseguir en todo momento la realización del objetivo del interés económico general, como ha manifestado el Tribunal Supremo en las sentencias nº 2279/2016, de 24 de octubre y nº 2334/2016, de 2 de noviembre, haciéndose eco de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Dice el Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de marzo de 2012 (recurso 1680/2010):

«quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.
El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro. En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones».

Lo que procede analizar es la obligación impuesta y finalmente incumplida y la incidencia del principio de proporcionalidad en relación con la misma

Había que presentar la resolución de la concesión de la subvención ante el Registro Mercantil en el plazo de un mes desde la aceptación y se presentó dos días después de finalizado el plazo.

Procede analizar si dicho incumplimiento da lugar a la denegación de la subvención o si, en aplicación del principio de proporcionalidad, es posible graduar el importe de la subvención que puede concederse o denegarse.

El incumplimiento de los plazos establecidos para llevar cabo las obligaciones que le imponga la ley (entre ellas el acceso al registro mercantil) puede implicar un incumplimiento que, conforme a la jurisprudencia antes reseñada, puede conllevar la denegación de la ayuda solicitada. Además, el incumplimiento de un plazo para proceder a una inscripción en el registro mercantil no es modulable o graduable, ni puede afirmarse que el retraso de unos pocos días es menos relevante que cuando el incumplimiento se demora por un plazo más amplio.

El Tribunal Supremo ha aplicado el principio de proporcionalidad al incumplimiento de requisitos formales e incluso ha modulado las consecuencias por la inobservancia del plazo para la inscripción de una instalación en registro de preasignación con la finalidad de obtener una régimen especial de retribución, pero en estos últimos la ponderación realizada no fue porque considerásemos que se trataba de un incumplimiento de escasa entidad sino por la constatación de que el incumplimiento del plazo no era imputable al titular de la instalación sino a la propia Administración o a un tercero.

Por tanto, la modulación del incumplimiento se basó en un juicio de imputabilidad o, si se prefiere, de culpabilidad, el que en determinadas ocasiones nos ha llevado a declarar que el titular de la instalación no debía soportar las consecuencias gravosas derivadas de un incumplimiento del que no era responsable.

En estos mismos casos, el Tribunal Supremo ha negado que el hecho de haber sobrepasado el plazo temporal previsto para la inscripción en el registro fuese graduable en razón al principio de proporcionalidad.

Dice el Tribunal Supremo en la sentencia de 22 de noviembre de 2021 (recurso 1222/2021):

«En definitiva, la mera circunstancia de que el plazo para el comienzo del vertido de energía haya sido incumplido por «solo» unos días […] sin mediar ninguna circunstancia que disculpe la demora, no autoriza a calificar esa inobservancia del plazo como de escasa entidad; ni, desde luego, autoriza a inaplicar la consecuencia que la norma anuda a tal incumplimiento» y por ello se fijó como jurisprudencia «Una vez constatado que se ha sobrepasado el plazo establecido por el artículo 8.1 del Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, para que se inicie el vertido de energía, no cabe invocar el principio de proporcionalidad para que la consecuencia que la norma anuda a tal incumplimiento -cancelación de la inscripción en el Registro de pre-asignación de retribución- se haga depender de la mayor o menor duración del periodo en que se superó aquel plazo». Y en similares términos se pronuncia la sentencia de 26 de julio de 2022 (recurso 3956/2021).

El Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de diciembre de 2016 (recurso 1901/2016) abordó, al igual que en el supuesto actual, la falta de presentación en el Registro Mercantil del acuerdo de concesión de los incentivos regionales, dentro del plazo del mes siguiente a su aceptación, y consideró:

«»quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos, y que la observancia de las condiciones impuestas ha de ser rigurosa» […]

No obstante, y sin perjuicio del criterio reiterado por esta Sala de que el incumplimiento de las condiciones formales, aunque tengan un carácter instrumental, puede determinar el decaimiento del derecho a obtener la subvención o el deber de reintegrar su importe, no puede pasarse por alto que, como advertían las sentencias de esta Sala de 6 de junio de 2007, 16 de marzo de 2012, ambas ya referenciadas, y 8 de febrero de 2016 (recurso 3189/2015), en casos singulares – cuya especificidad no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporal-, puede resultar aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la equidad) y no deducirse las consecuencias de perdida de la subvención, debiendo estar caracterizados dichos casos excepcionales por la presencia de circunstancias que demuestren, en los términos que previene el artículo 37.2 de la Ley 38/2003,de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que el cumplimiento de los beneficiarios «se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos«, condiciones que habrán de valorarse de forma razonada y razonable por el Tribunal de instancia».

Respuesta a las cuestiones de interés casacional

El incumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, tanto materiales como formales, para obtener una ayuda puede determinar la perdida de esta o la obligación de reintegro.

El principio de proporcionalidad puede modular el incumplimiento de requisitos formales dependiendo de la naturaleza de estos y de las circunstancias concurrentes

El plazo temporal para la inscripción en el Registro mercantil de la concesión de la subvención, previsto en el art. 29 del Reglamento de los Incentivos Regionales del Real Decreto 899/2007, de 6 de julio, no es graduable ni su incumplimiento puede modular la concesión parcial de la subvención. Lo relevante no es si ha excedido mucho o poco del plazo legal sino si la obligación impuesta era de difícil cumplimiento en el plazo marcado o si no se cumplió el plazo por causas ajenas a la voluntad del beneficiario e imputables a la Administración.

La norma fija un plazo razonable para que la resolución de la concesión de la subvención acceda al registro mercantil, plazo que puede ser cumplido utilizando una diligencia mínima por parte del beneficiario, sin que se hayan acreditado por el recurrente ninguna circunstancia que justificase el incumplimiento del plazo.

Que el retraso fuera de tan solo dos días no puede considerarse relevante porque lo importante no es el tiempo transcurrido sino si la obligación impuesta era desmedida o de una especial dificultad o si no se cumplió el plazo por causas ajenas a su voluntad e imputables a la Administración.

Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2023

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 18 de mayo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:2467, analiza en interés casacional objetivo determinar:

«(i) si la superación del límite «de mínimis» establecido en el Reglamento (UE) 1407/2013, de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, constituye el supuesto de reintegro establecido por el artículo 37.1.h) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones [artículo 33.1.h) de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia];

(ii) si el principio de proporcionalidad resulta o no aplicable al incumplimiento del límite de mínimis».

Consideraciones previas

El Reglamento (UE) nº 1407/2013, de la Comisión de 18 de diciembre de 2013, regula las ayudas de minimis, que consisten en pequeñas ayudas estatales para empresas que los Estados Miembros de la UE no tienen que notificar la Comisión Europea, su importe máximo asciende a 200.000 euros por empresa durante el período de tres años.

Por su escaso importe cuentan con un menor control por parte de las instituciones comunitarias, al considerase que este tipo de ayudas de minimis no distorsionan la competencia ni constituyen una amenaza para el mercado interior

El artículo 3.7 Reglamento (UE) nº 1407/2013 de la Comisión de 18 de diciembre de 2013 señala que en caso de que se supere el importe máximo establecido por la concesión de nuevas ayudas de minimis, ninguna de esas nuevas ayudas podrá acogerse al presente Reglamento.

Hechos

El Instituto Gallego de Pesca (IGAPE) concedió una subvención por importe de 34.329,83 euros. Esta resolución de concesión se notifica a la empresa, ahora recurrente, el 18 de julio de 2016.

Días antes, el 9 de julio de 2016, la empresa solicitó otra ayuda en el marco del Fondo Europeo Marítimo y de Pesca 2014-2020.

La Conselleria do Mar concedió a la empresa, el 3 de noviembre de 2016, una subvención a fondo perdido de 173.465 euros.

Esta última subvención fue objeto de control financiero, concluyendo sobre el necesario reintegro de la cantidad percibida, más los intereses de demora desde el cobro de la subvención, debido a la irregularidad detectada consistente en la superación del límite de recepción de ayudas sometidas al régimen de minimis.

El 2 de octubre de 2019 se acuerda el reintegro total de la subvención por la suma de 173.465 euros.

Razonamientos del Tribunal Superior de Justicia de Galicia

Consentir una irregularidad por incumplimiento de la normativa comunitaria sería una conducta contraria al Derecho de la Unión Europea, y abocaría a un incumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario

Dice el Tribunal Superior de Justicia de Galicia:

«no es una pretensión amparable en derecho la de exigir que no se reaccione frene a la irregularidad detectada por las instituciones autonómicas, en fase de control financiero, con el pretexto de que ante la inacción de las instituciones nacionales pudieran intervenir las europeas para exigir coercitivamente el cumplimiento de la normativa europea, ya que ese cumplimiento debe ser garantizado primeramente por las instituciones nacionales»

El expediente de reintegro responde al carácter reglado de las ayudas, y extrae la consecuencia adecuada respecto de una ayuda concedida y pagada, que es el reintegro.

Y en cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad, expone la sala, además de no estar contemplado en la Orden de la concesión, los siguientes argumentos jurídicos:

«Esta Sala viene manteniendo que en los casos en los que se produce un cumplimiento significativo de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención cabe que el reintegro de las ayudas se module con arreglo al principio de proporcionalidad, criterio de origen jurisprudencial pero finalmente acogido tanto en la Ley 38/2003 de Subvenciones ( art 37) como en la Ley 9/2007 de Subvenciones de Galicia (art. 33). Así, por ejemplo, en la Sentencia de esta Sala y sección de 11 de diciembre de 2019, nº 627/2019, nº recurso 4564/2017, con cita de la Sentencia de la Sección 1ª de esta Sala nº 344/2015, de 3 de junio ( recaída en el recurso 290/2014).

Pero en este caso no se acuerda un reintegro por falta de cumplimiento total del proyecto subvencionado.

No se pone en cuestión que dicho proyecto se ejecutó en su totalidad. La demandante insiste en que ha cumplido correctamente con todos los objetivos, fines y compromisos que fundamentaron la concesión de la subvención. Y de hecho esto no se niega por la resolución recurrida, que no acuerda el reintegro por ningún factor concerniente a la ejecución del proyecto subvencionado o la consecución de los objetivos y fines perseguidos con el mismo.

No concurre, por tanto, el presupuesto para aplicar el criterio de proporcionalidad, porque el incumplimiento no se refiere al proyecto subvencionado, su contenido, fines u objetivos, sino a la superación de un límite cuantitativo de las ayudas a una misma empresa, superación que determina que dicha ayuda quede fuera del régimen del Reglamento de la Unión Europea al que se sujetan y al amparo del cual se otorgan.

[…]

la pretensión de la recurrente entrañaría una modificación extemporánea del contenido de su solicitud de subvención, referido a un concreto proyecto con un concreto importe, había cuanta de que el importe de la subvención se determina en función de un porcentaje de la inversión subvencionable, y estimar lo pretendido entraña acceder a una modificación extemporánea relevante de su solicitud y proyecto, una vez concluido el proceso de gestión de la subvención, en detrimento de otros solicitantes que hubieran concurrido, generándoles indefensión. De ahí que en este caso no sean extrapolables las soluciones de otras bases reguladoras de otras subvenciones y haya de aplicarse de forma reglada la consecuencia derivada el artículo 3.7 del Reglamento (UE) 1407/2013«.

Alegaciones del Recurrente

El recurrente plantea en su recurso dos cuestiones esenciales:

  • La superación de la cuantía de minimis no constituye una causa legal que dé lugar al reintegro de una ayuda recibida, con arreglo a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y a la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia.
  • Se quiebra el principio de proporcionalidad, que es un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, al imponer la obligación de la restitución de la totalidad de la subvención percibida y no únicamente la parte que supera a la cantidad de 200.000 euros.

Razonamiento del Tribunal Supremo

La causa de reintegro total de la subvención aplicada por la Administración de Galicia fue la relativa al incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3.7 del Reglamento UE 1407/2013, que contiene una norma que restringe el importe máximo de las subvenciones que una empresa puede recibir durante el período de tres ejercicios fiscales, por cuanto la acumulación de la segunda ayuda a la ya percibida con anterioridad, alcanzaba y superaba el referido mínimo dentro del referido período.

El artículo 37.1 h) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones como causa de reintegro la adopción de una decisión con arreglo a los artículos 87 a 89 del Tratado UE, y prevé una previa y específica decisión adoptada por la Comisión Europea, que declare la ilegalidad e incompatibilidad de la subvención controvertida y que exija al Estado el reintegro de la misma.

No obstante, cabe considerar que aun cuando no ha tenido lugar esta previa declaración formal por parte de la Comisión Europea, es lo cierto que, una vez concedidas las ayudas cofinanciadas con fondos europeos, surge la obligación de control de los Estados Miembros

Cabe concluir que es adecuada la causa del artículo 37.1. h) de la Ley General de Subvenciones y articulo 33.1.h) de la Ley Gallega de Subvenciones, puestas en relación al tan citado Reglamento UE 1407/2013, que se refieren, en esencia y en un sentido amplio, a los supuestos de infracción de las normas de derecho europeo, o en su caso, la causa prevista en el apartado i) de los citados preceptos, que contemplan como causa de reintegro los demás supuestos contemplados en la normativa reguladora de la subvención.

Aplicación del principio de proporcionalidad

El Tribunal Supremo reitera lo señalado en la sentencia ya comentada, de 8 de mayo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:1933:

  • El principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma.
  • El principio de proporcionalidad ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional como una consecuencia natural, entre otros, del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución, que obliga a intervenir cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo implique un sacrificio excesivo e innecesario de derechos constitucionales (STC nº 155/1996, de 9 de octubre).
  • El principio de proporcionalidad ha sido aplicado con frecuencia también en la jurisdicción contencioso-administrativa. Y, si bien tradicionalmente se ha circunscrito al derecho administrativo sancionador, recientemente la tendencia de la jurisprudencia ha sido a expandir su ámbito de aplicación a otros supuestos del derecho administrativo, como a la regulación del sector eléctrico o al ámbito de las ayudas públicas.
  • El principio de proporcionalidad en el ámbito de las ayudas públicas tiene una orientación claramente finalista, puesto que debe perseguir en todo momento la realización del objetivo del interés económico general, como ha manifestado el Tribunal Supremo en las sentencias nº 2279/2016, de 24 de octubre y nº 2334/2016, de 2 de noviembre, haciéndose eco de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea al respecto.

El supuesto examinado difiere de otros precedentes. La causa del reintegro no reside en el incumplimiento a posteriori de las condiciones particulares impuestas al beneficiario para su disfrute, pues el motivo de la devolución de la ayuda trae su causa ex ante, en la indebida concesión de la subvención a la empresa, toda vez que, habiendo recibido una primera ayuda del IGAPE en 2016 por importe de 37.000 euros, se suma una segunda subvención por importe de 178.000 euros, y la acumulación de esta segunda cantidad, determina la superación de la regla de minimis, y por ende, la improcedencia del otorgamiento de la concesión de la segunda subvención a dicha empresa.

La sala de instancia considera que el exceso del límite origina la nulidad radical de la concesión, desde su origen y por ende, hace inaplicable el principio de proporcionalidad

El Tribunal Supremo señala que en este caso concurren dos elementos relevantes:

  • La conducta de la empresa. Una vez notificada la concesión de la segunda subvención y antes de su abono, comunicó formalmente a la Administración Gallega la obtención de una previa ayuda otorgada por otro ente público, el IGAPE, indicando expresamente su importe. De modo que la Administración tuvo conocimiento fehaciente del disfrute de esta primera subvención por «Rotogal SL», y, sin embargo, no actuó en consecuencia.
  • Acreditación del cumplimiento total de los objetivos de la ayuda.

Dice el Tribunal Supremo que, aun cuando este principio se ha reconocido en relación con incumplimientos mayoritariamente materiales de las condiciones de la subvención por parte del beneficiario, no existe razón para no considerar la vigencia y aplicación de este principio de proporcionalidad en supuestos de reintegro originados por causas diferentes, como el presente, en el que si bien el motivo de la devolución radica en la nulidad del acto concesional no cabe acudir a principios teóricos formales e ignorar las actuaciones materiales que tuvieron lugar a lo largo de tres años posteriores, con arreglo y al amparo del acto de la concesión, siendo así que en la determinación de la cuantía de reintegro deben ponderarse el conjunto de las antedichas circunstancias relevantes y el dato de que el exceso del límite máximo ascendió a la suma de 19.000 euros.

Por ende, en atención a lo razonado y a la lógica del principio de proporcionalidad, el Tribunal Supremo considera que la resolución de reintegro ha de limitarse a la suma que excede de la regla de minimis al no haberse acreditado, por otra parte, que la escasa superación de esta suma haya supuesto una afectación potencial de la competencia ni que incida en la actividad subvencionada -ya cumplida-.

Consideraciones finales

El principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho que informa todas las actuaciones de la Administración, y que implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma.

Ha sido reconocido expresamente y ha sido aplicado por el Tribunal Constitucional en el ámbito de los derechos fundamentales, cuando la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo impliquen un sacrificio excesivo e innecesario de aquellos derechos.

También resulta de aplicación, con carácter general, en la jurisdicción contencioso administrativa.

En el ámbito de las subvenciones públicas, es el propio legislador el que reconoce la aplicación del principio de proporcionalidad cuando se trata de incumplimiento material de la subvención de forma que se aproxima «de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos»

Pero ello no impide que el principio de proporcionalidad, como principio general del derecho, pueda ser aplicado en otras situaciones como ante un incumplimiento de carácter formal o ante incumplimiento de las propias condiciones del otorgamiento de la subvención, como señala el Tribunal Supremo.

La aplicación del principio de proporcionalidad a esas otras situaciones, distintas de la contemplada por el legislador para las subvenciones públicas, requiere de una análisis de la naturaleza del incumplimiento y de todas las circunstancias concurrentes, en particular de la conducta de la empresa, de su grado de imputabilidad o culpabilidad del concreto incumplimiento.