En los actos administrativos separables, actos que formalmente se someten al derecho administrativo pero que su contenido material o sustantivo se somete al derecho civil o laboral, la controversia que pueda darse se someterá al orden jurisdiccional contencioso administrativo si hace referencia a cuestiones formales o de competencia y al orden jurisdiccional social o civil si hace referencia a cuestiones sustantivas o materiales.

De esta forma ante un acto administrativo de contenido laboral:

  • Si lo que se recurre es el procedimiento administrativo seguido, cuestiones formales, o la competencia del órgano que dicta el acto, se seguirá el régimen de recursos propio de derecho administrativo y, en su caso, deberá acudirse al orden jurisdiccional contencioso administrativo.
  • Si lo que se recurre es el contenido material o sustantivo, en el que resulta de aplicación plena la legislación laboral, se seguirá el régimen de recursos propio de derecho administrativo, pues la Ley 36/2011 reguladora de la jurisdicción social exige el agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial social (artículo 69 y 151.2), y, en su caso, deberá acudirse al orden jurisdicción social.

Sobre estas cuestiones me referí en la entrada que enlazo a continuación, en la que comento en la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2024:

Declaración de lesividad y posterior impugnación ante el orden jurisdiccional social. Actos administrativo separables

Voy a comentar un Auto del Tribunal Supremo y dos interesantes sentencias en relación a la competencia jurisdiccional para conocer impugnaciones de procesos selectivos de personal laboral

Auto del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2024

El Tribunal Supremo, en el auto de 21 de febrero de 2024, ECLI:ES:TS:2024:2126A, analiza el conflicto negativo de competencia se ha suscitado entre el Juzgado de lo Social Uno de Soria y el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Uno de Soria.

Se discute si el orden social o el orden contencioso-administrativo son competentes para conocer de la impugnación de los Decretos de la Alcaldía del Ayuntamiento de Golmayo (Soria) núm. 2022/0558, de 29-11, por el que se aprobaban los criterios generales que habían de regir los procesos selectivos extraordinarios de consolidación de empleo en el referido ayuntamiento; y núm. 2022/0562, de 30-11, por el que se aprobaban las bases y convocatoria del proceso selectivo extraordinario de consolidación de empleo de personal laboral para la provisión de tres plazas de auxiliar administrativo.

Ministerio Fiscal

Considera que es competente la jurisdicción social.

Sostiene que la controversia se centra en dilucidar la competencia para enjuiciar la impugnación de una resolución administrativa por la que se convoca un proceso selectivo para ingreso de personal laboral en la Administración, por acceso libre.

Esta cuestión ha tenido una larga evolución en la doctrina judicial: La postura inicial era la de atribuir la competencia al orden contencioso-administrativo cuando no existía vínculo laboral entre el aspirante y la Administración y al orden social cuando la convocatoria tenía carácter restringido y quedaba limitada a quienes ya tenían vínculo laboral previo con la Administración.

Esta inicial doctrina se modifica a partir de la sentencia de Pleno de la Sala Cuarta del TS de 11-6-2019 (rec. 132/18) que, tras la entrada en vigor de la LRJS en 2011, consideró que la interpretación de su art. 2.n) exige que, en ambos supuestos, se atribuya la competencia al orden social. Siguiendo este nuevo criterio, se dictaron numerosos autos tanto por esta Sala, como por la propia Sala Cuarta del TS.

Con posterioridad, la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de Presupuestos Generales del Estado, modificó el art. 3 LRJS en el sentido de declarar excluidas del conocimiento de los órganos del orden social las controversias relacionadas con los actos administrativos dictados en las fases preparatorias previas a la contratación de personal laboral para ingreso por turno libre en la Administración pública, actos que, desde entonces, debían ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Esta modificación legislativa fue declarada inconstitucional por la sentencia del TC núm. 145/2022, de 15-11, lo que obliga a volver a la situación precedente -que residenciaba el enjuiciamiento en los órganos del orden social-, como señaló el auto de esta Sala de 20-12-2022, mediante una doctrina luego reiterada en los autos de 21-2-2023 y 22-5-2023.

Razonamiento del Tribunal Supremo

No se trata de una impugnación directa de una disposición general de rango inferior a la ley en materia laboral. Aunque los decretos impugnados afectan a una pluralidad indeterminada de personas, son de tracto único, es decir, se agotan por medio de su ejecución, por lo que no forman parte del ordenamiento jurídico desde el punto de vista normativo, sino que son actos administrativos. En consecuencia, no resulta aplicable el art. 3.a) de la LRJS (que excluye de la competencia de la Jurisdicción Social la impugnación directa de disposiciones generales).

En los procesos promovidos resultó impugnada la base sexta de los criterios generales, referida al sistema de selección y proceso selectivo -tanto en lo atinente al sistema de cómputo de los méritos profesionales como al criterio de desempate-, base común que había de regir en los procesos selectivos que se convocaran tanto de personal funcionario como laboral.

Fijaba los criterios generales que habían de regir los procesos selectivos de las plazas que habían de ser convocadas, entre las que se encontraban no solo plazas de personal laboral, sino también una de personal funcionario, en concreto, una plaza de arquitecto, con grupo de clasificación A1.

Al no afectar exclusivamente a procesos selectivos de personal laboral al servicio de las Administraciones públicas, no resulta aplicable la consolidada doctrina mantenida por esta Sala a que han hecho referencia tanto las consideraciones del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo como el informe del Ministerio Fiscal

Cuando resulta afectado tanto personal laboral como funcionarial o estatutario, el Tribunal Supremo viene manteniendo desde antiguo pacíficamente que la competencia corresponde a los órganos del orden contencioso-administrativo

Decisiones afecten conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario, en cuyo caso la LRJS ha optado por atribuir el conocimiento de la impugnación de tales actos en materia laboral o sindical (materia de derechos de libertad sindical y huelga, pactos o acuerdos ex EBEP o laudos arbitrales sustitutivos) al orden contencioso-administrativo (art. 2 f) y h) y art. 3 c), d) y e) LRJS) con la salvedad, a su vez, de la materia relativa a la prevención de riesgos laborales de competencia plena del orden social (arts. 2 e) y 3 b) LRJS).

El Tribunal Supremo declara que la competencia para conocer de la demanda promovida corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias de 24 de abril de 2024

El Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias, en la sentencia de 24 de abril de 2024, ECLI:ES:TSJICAN:2024:1200, analiza el recurso de suplicación interpuesto contra la sentencia del juzgado de lo social que estima la demanda por la que se reclama el plus de incompatibilidad.

Se plantea la incompetencia de la jurisdicción del orden de lo social

Se alega que la competencia es el del orden de lo contencioso administrativo porque los importes del complemento de la incompatibilidad acordados afectan tanto a personal laboral como a funcionario.

El Tribunal rechaza la alegación del recurrente, remitiéndose a una sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2021 que dice:

«1. El art. 1 LRJS dispone que «Los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en su vertiente individual como colectiva, incluyendo aquéllas que versen sobre materias laborales y de Seguridad Social, así como de las impugnaciones de las actuaciones de las Administraciones públicas realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones sobre las anteriores materias».

Por su parte, el art. 2.1 a) LRJS, atribuye al orden social las controversias entre empresarios y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo; y en la letra ñ) de ese mismo precepto, delega en el orden social la competencia para conocer de las reclamaciones contra las Administraciones públicas cuando se trata de dilucidar su responsabilidad conforme a la legislación laboral.

El art. 3.e LRJS excluye del conocimiento de la jurisdicción social a los pactos o acuerdos concertados por las Administraciones públicas con arreglo a lo previsto en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que sean de aplicación al personal funcionario o estatutario de los servicios de salud, ya sea de manera exclusiva o conjunta con el personal laboral; y sobre la composición de las Mesas de negociación sobre las condiciones de trabajo comunes al personal de relación administrativa y laboral.

2. Dichos preceptos han sido examinados reiteradamente por nuestra doctrina, por todas STS 17-11-2020, rec. 46/2019, donde dijimos:

Con remisión a las SSTS 9/3/2015, recurso 119/2014, y 14/10/2014, rec. 265/2013,- a las que igualmente se refiere la recurrida-, recordamos en dicha resolución que la distribución competencial ha variado tras la entrada en vigor de la LRJS, pero debe partirse de la clara distinción entre:

«a) Las actuaciones de la Administración pública «realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones» en materia laboral, sindical y de seguridad social, las que como regla, tratándose de actos singulares o plurales (no de disposiciones generales o asimilados) de su impugnación conoce, como regla, el orden social, con excepciones (en especial en materia de actos de la TGSS) a favor del orden contencioso-administrativo en especial «siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional» ( arts. 1, 2 letras n y s, y art. 3 letras a, e y f LRJS); y

b) Los actos o decisiones de la Administración pública empleadora respecto de los trabajadores a su servicio de cuya impugnación conoce siempre el orden social ( arts. 1, y 2 letras a, b, e, i LRJS), si bien cuando tales afectos afectaren conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario, la LRJS ha optado por atribuir el conocimiento de la impugnación de tales actos en materia laboral o sindical (materia de derechos de libertad sindical y huelga, pactos o acuerdos ex EBEP o laudos arbitrales sustitutivos) al orden contencioso administrativo ( art. 2 letras f y h y art. 3 letras c, d y e LRJS), salvo en materia de prevención de riesgos laborales en que la competencia del orden social es plena ( arts. 2.e y 3.b LRJS).

Tras lo que precisamos «aunque no se establezca expresamente en el texto procesal social en su art. 2.n) respecto de la impugnación de los actos plurales de la Administración pública dictados «en el ejercicio de sus potestades y funciones» en materia laboral (en cuanto ahora afecta), dado el principio básico establecido en tal norma para los actos, aún de distinta naturaleza, de la Administración pública empleadora que afecten conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario consistente en residenciar el conocimiento de los actos de implicación conjunta ante el orden contencioso-administrativo (salvo en materia de prevención de riesgos laborales), por analogía debe aplicarse el principio general consistente que tratándose de tales actos plurales de la Administración pública dictados «en el ejercicio de sus potestades y funciones» que afecten conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario su impugnación directa incumbe al orden jurisdiccional contencioso-administrativo y no al social; y sin perjuicio de que la impugnación de los actos que se produzcan en su aplicación, a través de los conflictos colectivos o individuales posteriores que pudieran promoverse por los legitimados para ello, cuyo conocimiento de afectar exclusivamente al personal laboral corresponda al conocimiento del orden social con posibilidad, en su caso, de resolver perjudicialmente sobre la resolución o acto de afectación conjunta (arg. ex arts. 3.d, 4.1 y 163.4 LRJS)».»

Tal criterio interpretativo se ha reiterado por el Tribunal Supremo en la sentencia de 11 de mayo de 2022, recurso 270/2021.

En base a lo expuesto, el Tribunal desestima este motivo de recurso.

Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2024

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 13 de mayo de 2024, ECLI:ES:TS:2024:2445, analiza en interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

«(i) cuál es el alcance del deber de motivación de los actos administrativos por los que se procede a alterar la composición inicial de un órgano de selección de personal empleado público a fin de acomodar la nueva composición al principio de equilibrio entre hombres y mujeres;

(ii) si la falta de motivación del acto administrativo que dispone alteraciones en la composición inicial del órgano de selección de personal conlleva la nulidad de todas las actuaciones del proceso selectivo o, por el contrario, pueden ser mantenidas las situaciones de los aspirantes que lo han superado».

No me quiero detener en la cuestión casacional, y que comento en la siguiente entrada que enlazo, sino en la competencia jurisdiccional que también se analiza

Modificación del tribunal de selección ¿Qué motivación es exigible?

En el recurso de casación se alega, por primera vez en sede contenciosa administrativa, la falta de jurisdicción del orden contencioso-administrativo para conocer del presente asunto

Analiza en primer lugar el Tribunal Supremo, antes de entrar en las cuestiones de interés casacional objetivo, si existe jurisdicción para conocer el presente asunto, de lo contrario habría que declarar la nulidad de las sentencias de instancia y de apelación, remitiendo a las partes al orden social.

El actual criterio de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo, al conocer de los conflictos de competencia entre los órdenes contencioso-administrativo y social a propósito de los litigios sobre los actos administrativos preparatorios de contratos laborales con la Administración Pública, es que con posterioridad a la sentencia del Tribunal Constitucional 145/2022 (que declaró inconstitucional la inclusión del apartado f al artículo 3 de la Ley 36/2011 por la disposición final vigésima de la Ley 22/2021 de presupuestos generales del Estado para 2022) se trata de materia que corresponde al orden social.

Señala el Tribunal Supremo que esa no tiene que ser la solución ante procesos previos a la STC 145/2022 o previos a que se introdujese el nuevo apartado f) del art. 3.1 de la Ley de la Jurisdicción Social (anulado por dicha sentencia del TC).

El dato relevante en el presente caso, a fin de determinar la jurisdicción, es que cuando el recurso contencioso administrativo fue interpuesto y cuando fueron dictadas las sentencias de instancia y de apelación estaba vigente la versión originaria del referido art. 3 de la Ley de la Jurisdicción Social. Y este precepto nada decía expresamente sobre qué orden jurisdiccional debía conocer de los actos administrativos preparatorios de contratos laborales con la Administración Pública.

Dice el Tribunal Supremo que en el momento que se dictaron las sentencias de instancia y de apelación los tribunales contencioso-administrativos tenían jurisdicción para conocer de la materia porque ninguna norma legal lo excluía y porque el objeto de impugnación son auténticos actos administrativos

Realiza el Tribunal Supremo dos observaciones adicionales:

  • Una es que la razón por la que la STC 145/2022 declaró la inconstitucionalidad del nuevo apartado f) del art. 3.1 de la Ley de la Jurisdicción Social no fue la incompatibilidad sustancial con la Constitución de la atribución al orden contencioso-administrativo de la materia aquí examinada, sino que fue de índole formal: la inidoneidad de las leyes de Presupuestos para regular dicha materia.
  • En el presente caso, elementales consideraciones de efectividad de la tutela judicial impiden que -bastantes años después de iniciado el proceso, sin que nadie hubiera suscitado antes dudas sobre la jurisdicción- se acuerde la nulidad de todo lo actuado para comenzar de nuevo en el orden social.

Por todo lo anterior, el Tribunal Supremo rechaza la falta de jurisdicción.