Producido el silencio administrativo ¿Es posible que la Administración resuelva expresamente inadmitiendo la petición inicial?
Las Administraciones Públicas están obligadas a resolver, con carácter general, todos los procedimientos administrativos.
El silencio administrativo se configura como una “solución” que el legislador crea ante el incumplimiento, por parte de las Administraciones Públicas, de la obligación de resolver los procedimientos administrativos en el plazo normativamente establecido.
La estimación por silencio administrativo tiene, a todos los efectos, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. Acto definitivo de la Administración, pudiendo hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
El silencio negativo no tiene la consideración de acto administrativo presunto sino que es una mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, superando los efectos de la inactividad de la Administración, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente, en este caso sin estar vinculada al sentido negativo del silencio.
En esta entrada analizo más detenidamente el silencio administrativo:
Voy a comentar una sentencia del Tribunal Supremo que analiza las consecuencias de presentar un reclamación fuera de plazo con la producción del silencio administrativo negativo
Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2024
El Tribunal Supremo, en la sentencia de 9 de octubre de 2024, ECLI:ES:TS:2024:4869, analiza en interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia:
«2.1. Determinar si, una vez interpuesto recurso contencioso-administrativo y definido su objeto en el escrito de interposición de ese recurso, dirigido contra un acto desestimatorio presunto, por silencio administrativo, de la reclamación formulada ante un órgano revisor económico-administrativo, este último puede dictar resolución expresa, de forma extemporánea, declarando la inadmisibilidad de la reclamación cuando constate la superación del plazo máximo para interponerla.
2.2. Dilucidar si, cuando la Administración resuelve de forma extemporánea una reclamación o recurso, declarando su inadmisibilidad, habiéndose obtenido por tanto con carácter previo una desestimación presunta por parte del interesado, está incurriendo en una reformatio in peius proscrita por nuestro ordenamiento, al impedir la revisión del fondo del asunto y limitar las ulteriores vías de recurso a la constatación de la existencia de la causa de inadmisibilidad invocada. En caso de no concurrir la reformatio in peius, precisar si estaríamos ante otra infracción del ordenamiento jurídico -como la del derecho de defensa- o frente a una mera irregularidad no invalidante.
2.3. Determinar si el juez a quo, en tales casos, debe limitarse a enjuiciar la conformidad a derecho de la decisión sobre inadmisibilidad declarada de forma extemporánea por el órgano administrativo y, solo en el caso de que concluya que no era ajustada a derecho, examinar el fondo del asunto; o si, por el contrario, está obligado a soslayar tal declaración de inadmisibilidad y analizar la legalidad de fondo de la denegación presuntamente derivada de la desestimación presunta. En otras palabras, si cabe un acto expreso tardío que no consista en la estimación de la pretensión o en su desestimación, en tal caso motivada».
Frente a unas liquidaciones se interpone reclamación económico administrativa ante el Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC).
Transcurrido el plazo de un año, previsto en el artículo 240 LGT sin haber obtenido respuesta del TEAC, la reclamante interpone recurso contencioso administrativo.
Durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, el TEAC dictó resolución acordando la inadmisión de las reclamaciones acumuladas por haberse formulado transcurrido el plazo de un mes previsto en el artículo 235.1 de la LGT.
La recurrente solicitó la ampliación del recurso a la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central.
La Audiencia Nacional dictó sentencia desestimatoria en la que confirma la inadmisibilidad de las reclamaciones declarada por el TEAC en la resolución expresa, al comprobar que se había superado el plazo de un mes para formular la reclamación.
La sentencia de la Audiencia Nacional constituye el objeto del recurso de casación, que funda su decisión en una sentencia del Tribunal Supremo del 28 de octubre de 2022 -recurso n.º 663/2017-, que sostiene que solo se ha aceptado de forma excepcional que no puede declararse la inadmisibilidad de un recurso en supuestos en los que ha existido un acto propio que suponía la admisión, no así en casos como el presente, en que no existe un acto propio del TEAC del que pueda inferirse el rechazo de la causa de inadmisibilidad.
Razonamiento del Tribunal Supremo
La conclusión alcanzada por la Sala de instancia es compartida por el Tribunal Supremo.
La tesis de la recurrente se basa en la idea de que la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación económico-administrativa interpuesta ante el TEAC, que se produciría por el transcurso de un año «contado desde la interposición de la reclamación» ( art. 240.1 LGT), una vez que el interesado ya ha ejercido su derecho a impugnar dicha desestimación presunta, impide al órgano revisor económico-administrativo la emisión de una resolución declarando la inadmisibilidad de la reclamación, pues ello produciría una reformatio in peius proscrita.
Señala el Tribunal Supremo que el planteamiento es conceptualmente erróneo, por cuanto atribuye a una «técnica», que no a un «acto», presunto de sentido negativo el significado de actuación apta para impedir una declaración de inadmisibilidad. No es así, la inadmisión de la reclamación es una consecuencia inexorable establecida por la ley, que en modo alguno puede quedar eliminada por la ficción de una desestimación presunta que no tiene otro alcance que permitir al interesado impugnar la resolución presunta denegatoria.
La declaración de inadmisibilidad es un contenido propio de la resolución económico-administrativa, sin que exista » un trámite de admisión» que permita, una vez superado, proseguir la tramitación, centrada ya en el fondo del asunto.
Ha de tenerse en cuenta que el silencio negativo es una mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente (arts. 21 a 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, «BOE» núm. 236, de 2 de octubre); y, por otra parte, como se infiere de la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencia 52/2014, de 10 de abril de 2014, ECLI:ES:TC:2014:52), la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA.
La STC 52/2014, de 10 de abril (ECLI:ES:TC:2014:52), examinaba la constitucionalidad del plazo- seis meses- para interponer el recurso contencioso-administrativo en los supuestos en que la Administración no hubiera dado respuesta a las peticiones de los interesados, y su vinculación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución. Esta sentencia declara:
«Los arts. 42 a 44 LPC fueron modificados por la Ley 4/1999 teniendo a la vista el régimen legal de impugnación de los «actos presuntos» establecido en el art. 46.1 LJCA, precepto que no fue derogado ni modificado con ocasión o como consecuencia de dicha reforma. Por tanto, habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1 LJCA que regula el plazo de impugnación del «acto presunto» subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado «presunto» basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992, y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [ arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA.»
Si la Administración está sometida al principio de legalidad ( art. 103 CE), es indudable que esa falta de vinculación «al sentido del silencio», para el caso de silencio negativo o desestimatorio, no puede comportar apartarse del principio de legalidad, que debe ser observado en todo momento. Y si «se declarará la inadmisibilidad» cuando la reclamación se presenta fuera de plazo, ello comporta que la resolución expresa «tardía» pueda declarar la inadmisibilidad de la reclamación.
Por tanto, no cabe admitir que se vulnere el principio de reformatio in peius, pues la ulterior resolución expresa que declara que la reclamación es inadmisible no empeora la situación que tenía el recurrente en el período comprendido entre la superación del plazo para resolver y la fecha de aquella resolución expresa, dado que el silencio no es un acto ni, por tanto, declara o reconoce nada; en particular, no declara ni reconoce, ni puede hacerlo, que una reclamación en sí misma inadmisible es admisible.
Tampoco puede considerarse vulnerado el principio general que prohíbe actuar contra los propios actos (venire contra factum propium non valet), que constituye un límite del ejercicio de un derecho subjetivo, de una facultad, o de una potestad, como consecuencia del principio de buena fe y, particularmente, de la exigencia de observar, dentro del tráfico jurídico, un comportamiento consecuente, pues su aplicación hubiera requerido la existencia de un acto propio de la Administración que reconozca (o al menos no cuestione) que la reclamación era admisible, por ejemplo, admitiéndola de hecho y resolviendo en cuanto al fondo.
Asimismo, no se advierte que restrinja o limite el derecho de defensa, pues, de un lado, el dictado de la resolución fuera de plazo no implica vicio alguno de anulabilidad, dado que, como se ha expuesto, la ley obliga a la Administración a resolver expresamente «en todo caso» ( art. 240.1 LGT); y de otro, la ampliación del recurso a la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, ha permitido a la hoy recurrente aducir cuanto estimara conveniente respecto de la inadmisibilidad declarada en la resolución expresa dictada durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acto presunto de la Administración.
Y concluye el Tribunal Supremo:
«La respuesta a la primera cuestión, conforme a lo que hemos razonado, debe ser que, una vez interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada ante un órgano revisor económico-administrativo, este puede dictar resolución expresa, de forma extemporánea, declarando la inadmisibilidad de la reclamación cuando constate la superación del plazo máximo para interponerla.
A su vez, la respuesta a la segunda cuestión de interés casacional debe ser que la resolución expresa del órgano revisor, dictada fuera de plazo, que declara la inadmisibilidad de la reclamación por ser extemporánea, no incurre en reformatio in peius ni en ninguna otra infracción del ordenamiento jurídico, pues la revisión del fondo del asunto requiere de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta.
En tales casos, el juez a quo competente para resolver el recurso contencioso-administrativo debe enjuiciar la conformidad a derecho de la decisión sobre inadmisibilidad declarada de forma extemporánea por el órgano administrativo y, solo en el caso de que concluya que no era ajustada a derecho, examinar el fondo del asunto«.
Consideraciones finales
La sentencia del Tribunal Supremo lleva a una conclusión evidente, al encontrarnos ante un supuesto de silencio administrativo negativo o desestimatorio, de forma que la Administración nunca está vinculada, en estos casos, al sentido del silencio administrativo, y sigue estando obligada a resolver expresamente.
Pero ¿Qué ocurre si el silencio administrativo hubiera podido ser estimatorio?
Considero que, ante una situación como la analizada por el Tribunal Supremo, que el escrito o solicitud se presenta fuera de plazo no puede dar lugar al nacimiento de silencio administrativo.
Es por eso que en la pregunta que hago digo «hubiera podido ser», pues se daría el silencio administrativo en el caso de que la solicitud se hubiera presentado en plazo.
El silencio administrativo en procedimientos a instancia de parte se produce tras el trascurso del plazo máximo para resolver, sin que se haya notificado dicha resolución, a contar desde que la solicitud da inicio al correspondiente procedimiento.
Si la solicitud o escrito, que daría lugar al inicio del concreto procedimiento, se presenta de forma extemporánea no puede tener los efectos de dar por iniciado ningún procedimiento y, por tanto, no pueda dar lugar al nacimiento del silencio administrativo.
No todas las solicitudes o escritos inician un procedimiento administrativo.
La única resolución procedente es la de la inadmisión por su presentación extemporánea (que no desestimación), sin que, entiendo, pueda considerarse que una solicitud, que no ha dado lugar a iniciar ningún procedimiento, pueda generar silencio administrativo.
¿Es obligatorio agotar la vía administrativa para recurrir el sentido del silencio administrativo?