¿Puede la Administración revisar de oficio el silencio administrativo positivo declarado judicialmente?
Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2023
Analiza el Tribunal Supremo en la sentencia de 7 de febrero de 2023, ECLI:ES:TS:2023:323, en interés casacional objetivo la siguiente cuestión:
«interpretar los artículos 106 y 47.1.f) de la Ley 39/2015 a fin de determinar si la Administración puede tramitar un procedimiento de revisión de oficio tendente a declarar la nulidad de pleno derecho de una autorización administrativa obtenida mediante un acto presunto positivo confirmado por una sentencia firme en aquellos casos en los que dicha resolución judicial se haya limitado a constatar la operatividad del silencio administrativo positivo sin analizar la cuestión de fondo».
Hechos
Se solicita el 19 de abril de 2017 la licencia de apertura y funcionamiento de un salón recreativo.
La Administración autonómica no resuelve de forma expresa la solicitud presentada.
Mediante sentencia de la sala de lo Contencioso- Administrativo de Santa Cruz de Tenerife de 17 de septiembre de 2012 se reconoce la obtención por silencio positivo de la autorización de apertura y funcionamiento para la instalación del salón de juegos.
El 21 de diciembre de 2017 se acuerda iniciar expediente de revisión de oficio de la autorización de instalación del salón de juegos.
El 6 de noviembre de 2020 se declara la nulidad de pleno derecho de aquella autorización de instalación del salón de juegos.
Sentencia recurrida
El Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, mediante sentencia de 17 de diciembre de 2020 considera que la Administración no puede, por vía de revisión de oficio, declarar la nulidad de un acto -menos aun tratándose de un acto presunto, como fue la autorización de instalación del salón recreativo- cuya validez haya sido enjuiciada y declarada por sentencia firme.
Razonamiento del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo hace una interesante apreciación sobre la jurisprudencia entorno al alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada para dar respuesta a la cuestión.
En la sentencia 1555/2019, de 11 de noviembre, dice el Tribunal Supremo:
“en línea de principio, no cabe sino reconocer (…) que, habiendo sido un acto administrativo revisado jurisdiccionalmente, la conformidad a derecho o no de dicho acto es cosa juzgada material que resulta intangible salvo por la vía del recurso de revisión de sentencias firmes contemplado en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción”
La Administración no puede proceder a la revisión de oficio de un acto administrativo -en este caso, presunto- cuya validez ha sido enjuiciada y declarada por sentencia firme
No obstante, la propia sentencia de 11 de noviembre de 2019 admite que:
“no cabe efectuar afirmaciones terminantes sobre el alcance de la cosa juzgada, sino que es preciso «acometer caso por caso un examen analítico de las cuestiones jurídicas realmente tratadas en la sentencia firme originaria para verificar si se alza en obstáculo para la revisión de oficio de un acto administrativo allí enjuiciado”
La parte recurrida sostiene que no sólo se debatió sobre la aplicación del silencio administrativo positivo sino que se alegaron y debatieron otras cuestiones de fondo como son las relativas a si la solicitud de la demandante cumplía o no los requisitos reglamentarios para obtener la autorización de instalación de salón de juegos recreativos.
El Tribunal Supremo sostiene que la posición de la parte recurrida no puede compartirse.
Dice la sentencia de la sala primera del Tribunal Supremo 154/2020, de 6 de marzo:
“3. Como hemos declarado en otras resoluciones, por ejemplo en la sentencia 169/2014, de 8 de abril, «la cosa juzgada material es el efecto externo que una resolución judicial firme tiene sobre los restantes órganos jurisdiccionales o sobre el mismo tribunal en un procedimiento distinto, consistente en una vinculación negativa y positiva, regulado en el art. 222 LEC. La vinculación negativa impide un nuevo proceso sobre el mismo objeto ya juzgado y conforme a la vinculación positiva, lo resuelto en el primero debe tenerse en cuenta en el segundo cuando sea un antecedente lógico de lo que sea su objeto». El efecto de cosa juzgada material de las sentencias firmes, en su aspecto negativo, «excluirá, conforme a la ley, un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquella se produjo» ( art. 222.1 LEC), y «afectará a las partes del proceso en que se dicte y a sus herederos y causahabientes» ( art. 222.3 LEC). Y en su aspecto positivo, que es el que ahora interesa, «lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal» ( art. 222.4 LEC)”.
La sentencia de la sala primera 789/2013, de 30 de diciembre (recurso de casación e infracción procesal 2310/2011, F.J. 2º), citando otras sentencias anteriores, declara lo que sigue, en relación al alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada:
“SEGUNDO.- […] El artículo 222.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil establece que «lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal», mientras que el mismo artículo, en su apartado 2, afirma que «la cosa juzgada alcanza a las pretensiones de la demanda y de la reconvención, así como a los puntos a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 408 de esta Ley».
[…]
Como esta Sala ha precisado, entre otras, en sentencia núm. 307/2010 de 25 mayo (Rc. 931/05), «el efecto prejudicial de la cosa juzgada se vincula al fallo, pero también a los razonamientos de la sentencia cuando constituyan la razón decisoria ( SSTS de 28 de febrero de 1991, 7 de mayo de 2007, RC 2069/2000). La jurisprudencia de esta Sala admite que la sentencia firme, con independencia de la cosa juzgada, produzca efectos indirectos, entre ellos el de constituir en un ulterior proceso un medio de prueba de los hechos en aquella contemplados y valorados, en el caso de que sean determinantes del fallo ( SSTS de 18 de marzo de 1987, 3 de noviembre de 1993, 27 de mayo de 2003, 7 de mayo de 2007, RC n.º 2069/2000)»
En esa misma línea de razonamiento pueden verse otros pronunciamientos posteriores de la Sala Primera como son las sentencias 199/2020, de 25 de mayo (casación e infracción procesal 51/2015, F.J. séptimo.2) y 137/2021, de 11 de marzo (casación e infracción procesal 1751/2017, F.J. segundo).
Efectos de un acto firme y efectos de cosa juzgada ¿son equiparables?
Respuesta a las cuestiones de interés casacional
La revisión de oficio de la autorización para la instalación del salón de juegos no resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivado de la sentencia de la sala de lo Contencioso- Administrativo de Santa Cruz de Tenerife de 17 de septiembre de 2012 (recurso 31/2007) que declaró obtenida por silencio positivo aquella autorización.
La sentencia se pronunció en el sentido de afirmar que la autorización para la instalación del salón de juegos se había obtenido por silencio positivo, por considerar cumplidos los requisitos para que se entendiese producido un acto presunto de contenido positivo:
La sentencia no examinó otras cuestiones controvertidas, no examinó las posibles ilegalidades de fondo de las que pudiera estar aquejada la autorización, en particular la relativa a un posible incumplimiento de normativa que regula la distancia mínima que debe mediar entre los establecimientos de juego y los centros de enseñanza.
El efecto prejudicial de la cosa juzgada se vincula ante todo al fallo; y si bien también puede extenderse a los razonamientos de la sentencia, será únicamente cuando constituyan la ratio decidendi de la resolución
Por tanto, la revisión de oficio de la autorización para la instalación del salón recreativo obtenida por silencio positivo no resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivado de la sentencia de la sala de lo Contencioso- Administrativo de Santa Cruz de Tenerife de 17 de septiembre de 2012.
Y CONCLUYE el Tribunal Supremo:
«Una interpretación de los artículos 106 y 47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, puestos en relación con lo dispuesto en el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre el alcance del efecto positivo de la cosa juzgada, conduce a declarar que, habiendo recaído sentencia firme que declara producido por silencio positivo un acto administrativo -en este caso, la autorización para la instalación de un salón de juegos- la revisión de oficio de dicho acto no resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivados de aquella sentencia cuando, como sucede en el caso que se examina, la resolución judicial únicamente se pronunció en el sentido de afirmar que había operado el silencio positivo, por entender cumplidos los requisitos para que se entendiese producido un acto presunto de contenido positivo, sin haber entrado a examinar la sentencia las posibles ilegalidades de fondo de las que pudiera estar aquejada la autorización obtenida por silencio».
