Es competencia municipal la regulación, ordenación, gestión, vigilancia y disciplina del tráfico en vías urbanas de su titularidad, de conformidad con el artículo 7 del Real decreto legislativo 6/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial.

​El artículo 79 de la Ley 7/1985 define el patrimonio de las entidades locales como “el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan (…)”.

​La Ley 33/2003 del patrimonio de las Administraciones públicas, con el alcance a la administración local que se deriva de su disposición final segunda, define el patrimonio de las Administraciones Públicas en el artículo 3:

“1. El patrimonio de las Administraciones públicas está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos.

[…]”.

El artículo 4 de la Ley 33/2003 clasifica el patrimonio de las Administraciones Públicas en bienes de dominio público o demaniales y bienes de dominio privado o patrimoniales, teniendo dicho precepto el carácter de aplicación general conforme a lo dispuesto en su disposición final segunda.

Por su parte, el Real Decreto 1372/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales distingue, en los bienes de dominio público de las entidades locales:

  • De uso público local.
  • De servicio público local.
  • Bienes comunales.

El artículo 3.1 del RD 1372/1986 define los bienes de uso público local como:

“los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local”.

La solicitud de licencia para vado -reserva de la vía pública para entrada de vehículos a garajes particulares así como el paso de los dichos vehículos a través de la acera- se trata de la solicitud del uso o aprovechamiento de un bien de dominio público afecto a un uso público.

La legislación de contratos excluye de su ámbito de aplicación las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público (artículo 9 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público).

​El artículo 75 del Real Decreto 1372/1986 distingue los distintos tipos de usos que pueden darse en los bienes de dominio público local:

  • Uso común, general o especial.
  • Uso privativo.

​La doctrina y la jurisprudencia utilizan cómo criterio distintivo el carácter que tiene la utilización u ocupación, considerando que es uso especial cuando la ocupación del dominio público se hace con instalaciones no fijas, y que, en caso contrario, cuando la ocupación tiene carácter fijo o estable, se estará ante un uso privativo sometido la concesión administrativa.

El uso solicitado vinculado a una licencia de vado se configura cómo un uso común especial.

Siguiendo el artículo artículo 75 del RD 1372/1986 debe determinarse si el aprovechamiento especial debe considerarse normal con el destino principal del dominio público afectado o anormal con dicho destino. Dicha distinción es importante por que el aprovechamiento común especial normal debe sujetarse a autorización y el aprovechamiento común especial anormal a concesión administrativa.

La Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas no realiza dicha distinción. En el artículo 86 se somete a autorización el uso especial o privativo cuando se efectúe con instalaciones desmontables o bienes muebles y dicho uso no supere los cuatro años, en caso contrario se somete a concesión. No obstante, dicho artículo no es de aplicación a la administración local conforme su disposición final 2ª.

El uso solicitado vinculado a una licencia de vado se configura cómo un uso común especial normal

Uso normal que debe ser entendido como que el uso pretendido permite simultanearse con el destino principal del bien de dominio público, siendo, por tanto, “conforme con él destino principal de él dominio público a que afecte” (art. 75.3° del RD 1372/1986).

Las solicitudes de vado se otorgan directamente a los peticionarios que reúnan las condiciones requeridas

Establece el artículo 84 de la Ley 33/2003, con carácter básico, el siguiente:

“1. Nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlos en forma que exceda el derecho de uso que, en su caso, corresponde a todos.
[…]
3. Las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público se regirán en primer término por la legislación especial reguladora de aquéllas y, a falta de normas especiales o en caso de insuficiencia de éstas, por las disposiciones de esta Ley”.

El artículo 92, también con carácter básico, dice:

“1. Las autorizaciones se otorgarán directamente a los peticionarios que reúnan las condiciones requeridas, salvo si, por cualquier circunstancia, se encontrase limitado su número, en cuyo caso lo serán en régimen de concurrencia y si ello no fuere procedente, por no tener que valorarse condiciones especiales en los solicitantes, mediante sorteo, si otra cosa no se hubiese establecido en las condiciones por las que se rigen.

2. No serán transmisibles las autorizaciones para cuyo otorgamiento deban tenerse en cuenta circunstancias personales del autorizado o cuyo número se encuentre limitado, salvo que las condiciones por las que se rigen admitan su transmisión.

3. Las autorizaciones habrán de otorgarse por tiempo determinado. Su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, será de cuatro años.

4. Las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general.

5. Las autorizaciones podrán ser gratuitas, otorgarse con contraprestación o con condiciones, o estar sujetas a la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial de bienes del dominio público estatal regulada en el capítulo VIII del título I de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, o a las tasas previstas en sus normas especiales.

[…]”.

Repasada la normativa aplicable, quiero comentar una sentencia del Tribunal Supremo que analiza el fundamento de la tasa de vado y su incidencia en los espacios privados de uso público

Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2024

El Tribunal Supremo, en la sentencia de 27 de junio de 2024, ECLI:ES:TS:2024:3753, analiza en interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia:

«Determinar si el artículo 20.3.h) del TRLHL permite establecer tasas locales por entradas y salidas de vehículos a través de las aceras cuando el terreno donde se sitúan tales aceras es de titularidad privada, pero de uso público general.

En caso de respuesta afirmativa a la anterior cuestión, precisar si es necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de estos supuestos de aprovechamientos especiales que se realizan sobre bienes inmuebles de titularidad privada destinados a uso público general».

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Burgos, objeto de este recurso de casación, estimó el recurso contencioso -administrativo interpuesto, anulando la tasa de utilización del dominio público por entrada/salida vehículos.

La ratio decidendi de la sentencia se contiene en el fundamento jurídico segundo con el siguiente tenor literal:

«SEGUNDO. – Examen de las cuestiones controvertidas.

A la vista de la cuestión controvertida, no cabe duda de que la liquidación girada, y posteriormente impugnada se funda en la Tasa por utilización privativa o por el aprovechamiento especial de bienes o instalaciones del dominio público (Ordenanza Fiscal n° 213), epígrafe 3° relativo a las entradas y salidas de vehículos a través de las aceras o de cualquier otro espacio de dominio público y reservas de la vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancías de cualquier clase cuyo hecho imponible se encuentra en la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local a través de las aceras u otro espacio de dominio público para aparcamiento exclusivo.
Siendo así, y habiendo quedado acreditado por la parte actora que nos encontramos ante un espacio privado, sin especial oposición o prueba al respecto por la demandada, no cabe duda que este supuesto no entra dentro del hecho imponible. Ciertamente cabe la posibilidad de que el ayuntamiento hubiera gravado, además del uso exclusivo o preferente del dominio público, el privado de uso común, pero no ha sido así«.

El artículo 20.3 del del Real Decreto Legislativo 2/2004 dice:

«Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, y en particular por los siguientes:

[…] h) Entradas de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancías de cualquier clase».

La ordenanza fiscal n.º 213 del Ayuntamiento de Burgos, reguladora de la Tasa por utilización privativa o por el aprovechamiento especial de bienes o instalaciones del dominio público local (BOP de Burgos n.º 248, de 28 de diciembre de 2007) establece en el artículo 2:

«1. Constituye el hecho imponible de esta tasa cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial de la vía pública o terrenos del común, que a continuación se relacionan:

[…] 3.º) Con entradas de vehículos a través de las aceras o de cualquier otro espacio de dominio público local y reservas de la vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga o descarga de mercancías de cualquier clase».

Razonamiento del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo, en relación al precio público por instalación de portadas, escaparates y vitrinas, dice en la sentencia de 28 de abril de 2004, ECLI:ES:TS:2004:2839:.

«[…] A la vista de los razonamientos expuestos es patente que Portadas, Escaparates y Vitrinas se instalan en terrenos de propiedad particular lo que excluye de raíz que exista utilización privativa del dominio público.

Tampoco concurre ningún servicio prestado por la Administración. Del mismo modo, ha de excluirse que se de un «aprovechamiento especial del dominio público», pues la instalación de Portadas, Escaparates y Vitrinas, por llevarse a cabo en propiedad privada, no comporta un aprovechamiento especial del dominio público.

El hecho de que las Portadas, Escaparates y Vitrinas sean vistas desde el dominio público no configura un aprovechamiento especial «del» dominio público, sino «desde» el dominio público. Este cambio preposicional es también conceptual lo que priva de cobertura a la Ordenanza cuestionada«.

En relación con los cajeros de las entidades financieras también se pronunció el Tribunal Supremo, si bien en este caso sí se consideró la existencia de un aprovechamiento especial del dominio público puesto que, aun estando dichos cajeros en un establecimiento de propiedad privada, su uso se realizaba en el dominio público, sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2009, ECLI:ES:TS:2009:1358.

En relación a la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local con expendedores automáticos o manuales, en la que la cuestión a dilucidar era si en el caso de las oficinas de farmacia, la instalación de expendedores de tipo manual en línea de fachada y orientados a la vía pública, para prestar el servicio farmacéutico, reunía las condiciones de uso de especial intensidad que es consustancial al aprovechamiento especial, dice el Tribunal Supremo en la sentencia de 27 de octubre de 2022, rec. cas. 5681/2020:

«[…] no puede considerarse un aprovechamiento especial del dominio público local la eventual ocupación de la vía pública por quienes adquieren medicamentos u otros productos farmacéuticos a través de dispositivos de atención situados en las farmacias en línea de fachada y acceso desde el exterior, tales como las ventanillas, torno o dispositivos análogos. No cabe hacer una extensión teórica e indiscriminada de esta doctrina a otro tipo de servicios impuestos normativamente, sin atender a sus características singulares. Por último, las características del servicio de farmacia son sustancialmente diferentes a la instalación de cajeros bancarios que examinaron nuestras SSTS de 12 de febrero de 2009 y 22 de octubre de 2009, citadas, cuya doctrina no es extensible al caso de los dispositivos de atención personal en las oficinas de farmacia que examinamos aquí».

El caso que se plantea ahora, en primer lugar, es la posibilidad de someter a gravamen, por la tasa del artículo 20.3.h del Real Decreto Legislativo 2/2004, el paso de vehículos por aceras que, si bien son instaladas y mantenidas por el Ayuntamiento, se encuentran ubicadas en un terreno de titularidad privada pero de uso público

Las tasas son tributos de naturaleza potestativa, lo que significa que solo resultarán exigibles en caso de que el Ayuntamiento haya aprobado el instrumento jurídico normativo que legitima su exacción: la ordenanza fiscal a la que se refiere el artículo 16 del Real Decreto Legislativo 2/2004.

Tasas, precios públicos, precios privados y prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario

El hecho imponible de la tasa contemplada en el artículo 20.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004 («Entradas de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos, carga y descarga de mercancias de cualquier clase») se produce tanto en los casos de utilización privativa del dominio público local, como cuando no habiendo una utilización intensiva sí existe al menos aprovechamiento de dicho dominio.

Para que la utilización del dominio público pueda generar tasas locales es necesaria la concurrencia de tres circunstancias:

a) Que se trate de un aprovechamiento especial o privativo.
b) Que su uso sea legítimo.
c) Que los bienes sean de dominio público local.

Dice el Tribunal Supremo que el aprovechamiento especial que realizan los propietarios de los locales que utilizan como garajes, no es tanto de las aceras construidas en terreno propiedad privada, sino de la vía pública, calzada, que permite, atravesando la acera, el acceso de los vehículos a los locales que sirven como garajes. Acceso al garaje que obliga indefectiblemente a hacer un uso más intenso de la vía pública y a atravesar la acera. No se trata tanto de la utilización más intensa de la acera construida en terreno propiedad privada, sino del aprovechamiento más intenso que hacen del dominio público local, en este caso, de la calzada que da acceso, atravesando la acera, a sus locales de garaje. Intensidad de uso superior a lo que sería el uso general colectivo de la vía pública, que permite considerar concurrente el hecho imponible de la tasa (detención en la vía pública para el acceso a los garajes, para la salida desde el garaje etc.).

Estima el Tribunal Supremo que existe una mayor intensidad de uso del dominio público local o, cuando menos, una intensidad de uso superior a lo que sería el uso general colectivo de la vía pública

Dice el Tribunal Supremo que la utilización de las vías públicas con entrada de vehículos a través de las aceras constituye un aprovechamiento especial de esa vía pública, que puede ser gravado con una tasa, pues se sirve el sujeto pasivo de la vía pública para, atravesando la acera, acceder al local o garaje.

En relación a si es necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de estos supuestos de aprovechamientos especiales que se realizan sobre bienes inmuebles de titularidad privada destinados a uso público general.

Señala el Tribunal Supremo que lo determinante para que se dé el hecho imponible de la tasa examinada, no es la mayor intensidad en el aprovechamiento de la acera, sino la mayor intensidad en la utilización de la calzada que tienen que hacer los propietarios de los locales para el acceso a sus garajes, atravesando la acera, se colige que basta la reproducción del presupuesto normativo del artículo 20.3.h) del TRLHL, sin que sea necesario que la ordenanza reguladora de la tasa contemple explícitamente la sujeción de este supuesto de aprovechamiento especial.

Y CONCLUYE el Tribunal Supremo:

«La respuesta a dicha cuestión, conforme a lo que hemos razonado, debe ser que el artículo 20.3.h) del TRLHL permite establecer una tasa local por entradas y salidas de vehículos a través de las aceras, con independencia de que la acera que atraviesan los vehículos para su incorporación a los garajes este instalada sobre un terreno de propiedad privada pero de uso público general, pues lo determinante para que se dé el hecho imponible de la tasa examinada no es la mayor intensidad en el aprovechamiento de la acera, sino la mayor intensidad en la utilización de la calzada que tienen que hacer los propietarios de los locales para el acceso a sus garajes, atravesando la acera».